EU:n ympäristö-, ilmasto- ja energiapolitiikkojen vaikutukset metsäbiotalouteen

Abstract

Metsien käyttöön vaikuttavat merkittävästi kansainväliset sitoumukset, sopimukset ja politiikkatoimet. Näistä kumpuavat ja osin ristiriitaisetkin vaatimukset aiheuttavat haasteita metsien eri käyttömuotojen yhteensovittamisessa erityisesti hiilinielujen vahvistamisen, metsien suojelun lisäämisen ja puuraaka-aineen tuotannon ja käytön välillä. Euroopan unionin (EU) tasolla metsien käyttöön liittyviä politiikkatoimia on arvioitu olevan yli 80. Sääntelyn määrän kasvaessa ja tavoitteiden monipuolistuessa useiden politiikkasektorien muodostama kokonaisuus ja eri säädösten yhteisvaikutukset jäävät hahmottumatta. Tämä raportti pyrkii lisäämään ymmärrystä EU:n metsiin kohdistuvien politiikkatoimien kokonaisuudesta. Raportissa keskitytään erityisesti ympäristö-, ilmasto- ja energiapolitiikan vaikutuksiin. Tavoitteina on arvioida julkaistuun tutkimukseen ja muihin arviointiraportteihin sekä tilastoihin perustuen, millaisia vaikutuksia aiemmalla (ennen vuotta 2019) toteutetulla EU-sääntelyllä on ollut metsäbiotalouteen. Lisäksi pyritään tunnistamaan millaisia vaikutuksia uudella, vuonna 2019 ja sen jälkeen hyväksytyllä EU-sääntelyllä voi olla tulevaisuudessa. Osa tästä sääntelystä on vielä keskeneräistä muun muassa kansallisen toteuttamisen osalta. Vaikutuksia katsotaan erityisesti Suomen näkökulmasta, mutta myös muita EU-maita koskevaa tutkimusta hyödynnetään. Metsäbiotalouden tarkastelussa tässä raportissa keskitytään vaikutuksiin puuntuotannossa. Politiikkatoimia ja niiden vaikutuksia tarkastellaan ajallisesti kahdessa osiossa: 1) ennen vuotta 2019 julkaistua EU-sääntelyä tarkastellaan 1990-luvulta alkaen, 2) vuodesta 2019 eteenpäin julkaistun sääntelyn tarkastelu ulottuu tulevaisuuteen. Lisäksi raportin lopussa luodaan katsaus EU-politiikkojen jatkokehitykseen perustuen von der Leyenin 2. komission painopisteisiin ja suunnitelmiin. Raportti perustuu kirjallisuuskatsaukseen ja tätä täydentävään tilastotarkasteluun. Näiden kautta hahmotetaan kokonaiskuvaa EU:n metsien käyttöön vaikuttavista politiikkatoimista. Tarkastelussa on mukana ei-velvoittavia (soft law, mm. strategiat) ja velvoittavia ohjauskeinoja (direktiivit ja asetukset). Raportti kokoaa ja syntetisoi olemassa olevaa tutkimusta ja muuta kirjallisuutta. Kirjallisuuskatsauksen ja tilastotarkastelun valossa aiemman, ennen vuotta 2019 julkaistun EU-politiikan vaikutukset metsäbiotalouteen ovat olleet suhteellisen vähäisiä. Tarkastelluissa ympäristö-, ilmasto- tai energiapolitiikan ohjauskeinoissa ei esimerkiksi ole asetettu merkittäviä rajoituksia metsien käytölle tai esitetty taloudellisia kannustimia puuntuotannon tai metsien kasvun lisäämiseksi. Ohjauskeinot ovat useimmiten olleet direktiivejä sekä ei-velvoittavia ohjauskeinoja kuten strategioita. Sen sijaan uudemmilla, vuoden 2019 jälkeen toteutetulla sääntelyllä ja ohjauskeinoilla, jotka usein ovat oikeudellisesti velvoittavia, voi analysoidun kirjallisuuden tulosten valossa olla puuntuotantoa rajoittavia vaikutuksia tulevaisuudessa. Vaikutusten voimakkuus riippuu myös sääntelyn soveltamisesta jäsenvaltioissa. Tätä kirjoittaessa sääntelyn tarkat tulkinnat, kansallinen toteutus sekä siten myös vaikutusten suuruus ovat vielä monilta osin avoimia. Tarkastelussa havaittiin, että monien EU-ohjauskeinojen vaikutuksia puuntuotantoon, puun käyttöön ja laajemmin metsäbiotalouteen ei ole tutkittu tai muutoin arvioitu lainkaan. Tämän vuoksi niistä ohjauskeinoista, jotka todennäköisesti vaikuttavat puuntuotantoon, on tässä tarkastelussa mukana todennäköisesti vain osa. Lisäksi havaittiin, että EU:n metsien käyttöön vaikuttavien ohjauskeinojen yhteisvaikutuksia ei ole arvioitu systemaattisesti ja kattavasti. Tällainen arviointi olisi kuitenkin välttämätöntä politiikkaohjauksen kokonaisvaltaisten vaikutusten, sääntelyn tehokkuuden ja ennustettavuuden sekä politiikan jatkokehittämisen kannalta. Eri toimilla voi myös olla erilaisia vaikutuksia eri aikaväleillä. Myös tämä tulisi ottaa huomioon ohjauskeinojen valmistelussa. Lisäksi EU-tason ohjauskeinojen mahdollisia vaikutuksia muualla kuin EU:n alueella tulisi arvioida, jotta EU-sääntelyllä ei aiheuteta negatiivisia vaikutuksia muualla.