Maatalouden ravinnekuormituksen vähentämisen kustannukset ja hyödyt

Abstract

Euroopan unionin vuonna 2000 voimaan astunut vesipolitiikan puitedirektiivi edellyttää taloudellisten tarkasteluiden sisällyttämistä vesienhoidon suunnitteluun. Osa taloudellisia tarkasteluita on kustannusten kohtuuttomuuden arviointi, joka on yksi perustelutavoista vesipuitedirektiivin tavoitteista poikkeamisessa. Kustannusten kohtuuttomuutta voidaan arvioida vertaamalla vesien tilan parantamisen kustannuksia ja hyötyjä toisiinsa kustannus-hyötyanalyysin tarkastelukehikossa. Tämän selvityksen tavoitteen on esitellä mallintamistyökalu, jolla voidaan arvioida vesiensuojelun pitkän aikavälin kustannuksia ja hyötyjä vesipuitedirektiivin viitekehyksen mukaisessa kustannusten kohtuuttomuuden tarkastelussa. Raportissa esitellään mallin nykyinen kehitysversio. Mallin toimintaidean, vahvuuksien ja kehittämistarpeiden havainnollistamiseksi tarkastellaan esimerkinomaisesti maatalouden ravinnekuormituksen vähentämisen kustannuksia ja hyötyjä Suomen merialueilla ja sisävesissä. Ravinnepäästövähennysten suuruudeksi on määritelty 30 % typelle ja fosforille erikseen. Hyötyjen osalta on tarkasteltu virkistyskäyttöön ja kansalaisten maksuhalukkuuteen perustuvia hyötyjä. Tarkastelu on alun perin rajattu Suomea ympäröiviin Itämeren altaisiin, mutta sisävesien tilan parantamisen hyödyt otetaan huomioon karkealla tasolla kasvattamalla merialueille tehtyjä hyötyarvioita. Alustavien tulosten mukaan hyötyjen ja kustannusten erotus eli nettonykyarvo on joissakin tapauksissa negatiivinen ja joissakin positiivinen riippuen tarkasteltavasta ravinteesta, käytetystä hyötyjen arvottamismenetelmästä ja siitä, otetaanko sisävesien tilan parantamisen hyödyt huomioon. Malli tarjoaa systemaattisen kuvauksen ravinnekuormituksen, meriveden laadun ja sen hyvinvointivaikutusten välisistä vuorovaikutuksista. Kaiken kaikkiaan tarkastelu toteuttaa vesipuitedirektiivin toimeenpanemisen taloudellisten tarkastelujen ohjeistuksen henkeä. Sen mukaan analyysityökalujen tulee lähteä liikkeelle menetelmällisesti oikeaoppisista, mutta yksinkertaistavista malleista, joita tarkennetaan ja kehitetään vesiensuojelutyön edetessä. Tuloksia tarkasteltaessa tulee huomioida mallin varhainen kehitysaste sekä siinä tehdyt oletukset ja rajaukset. Mallissa rannikkovesiä ja avomerta ei ole eroteltu toisistaan. Näkösyvyyttä käytetään rehevöitymisen indikaattorina. Mallissa on tarkasteltu ainoastaan maataloudessa tehtäviä toimenpiteitä. Kuormituksen vähentämisen kustannukset on määritelty staattisessa viitekehyksessä ja ne ovat vakioita ajassa ja identtiset eri valuma- alueiden välillä. Mallissa on tarkasteltu kokonaisfosforia eikä sitä ole jaoteltu erikseen liukoiseen ja partikkeli-fosforiin. Osa vedenlaadun parantamiseen liittyvistä hyödyistä on jouduttu jättämään huomiotta luotettavien rahallisten arvioiden puuttuessa. Sisävesien tilan paranemisen hyödyt on otettu vain karkealla tasolla huomioon. Tämänhetkisen malliversion tuloksia ei voida vielä käyttää politiikanteon tukena muuten kuin suuntaa-antavina. Mallia voidaan kehittää parantamalla niin mallin luonnontieteellistä kuin taloustieteellistäkin tarkkuutta ja ulottuvuutta. Myös hyötyjen arvioinnin kehittäminen on tärkeää erityisesti sisävesien osalta. Yksi lupaava mahdollisuus olisi liittää hyötyjen arviointi Suomen ympäristökeskuksen kehittämään vesistömallijärjestelmään. Joka tapauksessa tutkimuksen työkalujen kehittäminen vesienhoidon kustannusten ja hyötyjen arvioimiseksi sekä sisävesillä että rannikkovesillä vaatii lisäpanostusta, jotta Suomi kykenee vastaamaan EU:n vesipolitiikan haasteisiin.

The Water Framework Directive of the European Union requires using economic analyses in various phases of water quality management. One such analysis is the assessment of the disproportionality of costs. It can be used as means to justify derogations from the water quality targets. Disproportionate costs can be assessed by comparing the costs and benefits of measures to improve the status of the water bodies. This report presents a current version of a modelling tool for evaluating the long-term costs and benefits of water protection. To illustrate how the model operates and to highlight its strengths and areas of future development, we examine the costs and benefits of nutrient abatement from agricultural runoff to inland lakes and sea areas adjacent to Finland. The exemplifying nutrient abatement targets are set to 30 per cent, separately for nitrogen and phosphorus. The benefits are based on recreational value estimates and people s willingness to pay from improved water quality. The analysis is initially restricted to the sea basins surrounding Finland. However, also the potential additive benefits occurring to inland waters are acknowledged by linearly increasing the marginal benefits from water quality improvements. The preliminary results indicate that the net present value is in some cases positive and in some cases negative, depending on the nutrient, the valuation method used and whether the benefits due to the improvements in the inland waters are taken into account or not. The model provides a systematic tool for analyzing the interaction between external nutrient loads, water quality and social welfare. The development of the model is done in the spirit of the economic guidance document for implementing the Water Framework Directive (WATECO 2003). It starts from methodologically sound but simple models that can be developed further as the implementation of the directive proceeds. One should pay attention to the early development stage of the model, its current limitations and modelling assumptions when interpreting the results. For instance, the current version of the model does not distinguish coastal areas and open sea areas. The indicator for eutrophication is sight depth. The model includes only measures taken in the agricultural sector. The costs of nutrient abatement have been determined in a static framework and they are constant in time and identical between river basins. Total phosphorus has not been divided into dissolved and particulate phosphorus. Parts of the benefits of improving water quality have been left out due to unavailability of reliable monetary estimates. The benefit estimates for improving water quality in inland waters are derived with an extremely simplifying fashion. Altogether, the results should be viewed as indicative at best, and they should not be used as such for policy recommendations. The model can de developed by improving both its ecological and economic accuracy and scope. In addition, it is important to obtain more reliable benefit estimates especially for the inland waters. One promising opportunity is to connect the valuation of the benefits to the Watershed Simulation and Forecasting System maintained by the Finnish Environment Institute. In any case, the development of the tools for evaluating the costs and benefits of water protection presented in this study requires additional investments, so that Finland is able to answer to the challenges of the water policy in the EU.