Policy change and learning: Implementing EU environmental policies affecting agriculture

Abstract

Euroopan unionin (EU) lainsäädäntö ja politiikka aiheuttavat muutospaineita jäsenvaltioiden institutionaalisille rakenteille ja päätöksentekojärjestelmille. Se, kuinka paljon EU vaikuttaa jäsenmaihin, vaihtelee maittain esimerkiksi maan koon, yhteiskunnallisen rakenteen ja päätöksentekomekanismien mukaan. Tästä seuraa, että EU:n tekemät päätökset saatetaan eri jäsenmaissa voimaan hyvin eri tavoin. On arvioitu, että jopa 80 prosenttia jäsenmaiden uudesta ympäristölainsäädännöstä on peräisin EU-elimistä. Ympäristöpolitiikka onkin yksi laajasti eurooppalaistumistutkimuksessa käsitelty teema. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan EU:n maatalouden ympäristöpolitiikan vaikutuksia Suomessa EU-jäsenyyden aikana sekä vesipuitedirektiivin toimeenpanon valmistelua Irlannissa. Tarkoituksena on selvittää, voidaanko EU:n ympäristöpolitiikan toimeenpanoa parantaa politiikkaoppimisen avulla. EU:n maatalouden ympäristöasetus (No. 2078/92) edellyttää jäsenmaita laatimaan maatalouden ympäristöohjelman. Ohjelman toimeenpanosäädökset puolestaan edellyttävät maataloushallinnon toimivan yhteistyössä ympäristöhallinnon kanssa Koska ennen EU-jäsenyyttä Suomessa ei ollut viljelijöitä sitovaa ympäristöohjausta eikä viranomaisyhteistyötä juuri tehty, jäsenyys vaikutti merkittävästi sekä Suomen maatalouden ympäristöpolitiikan sisältöön että hallinnon rakenteisiin. Tässä tutkimuksessa maatalouden ympäristöpolitiikan muotoutumista ja toimeenpanoa tarkastellaan historiallisen institutionaalisen analyysin, Paul Sabatierin kehittämän kannatusryhmämallin (Advocacy coalition framework) sekä politiikkaoppimisen teorioiden avulla. Nämä kolme teoreettista lähestymistapaa yhdistämällä pyritään saamaan kokonaisvaltainen kuva politiikan kehittymisprosessista. Institutionaalinen analyysi keskushallinnon tasolla osoittaa, että EU-jäsenyys muutti formaaleja institutionaalisia rakenteita kuten lainsäädäntöä ja hallinnollisia proseduureja hyvinkin nopeasti. Lisääntynyt hallinnonrajat ylittävä yhteistyö, uusi tutkimustieto ja kertyneet kokemukset puolestaan vaikuttivat vähitellen myös epävirallisiin rakenteisiin kuten toimijaverkostoihin ja käytännön toimintamalleihin. Kannatusryhmämalli puolestaan osoittaa, että maataloussuuntautuneen ja ympäristöpainotteisen kannatusryhmän rinnalle on muodostunut kolmas, maata louden ympäristöpolitiikan kannatusryhmä. Tämän uuden kannatusryhmän jäsenet korostavat sektoreiden välisen yhteistyön tärkeyttä. Heidän tavoitteenaan on suojella ympäristöä ottaen samalla huomioon myös maatalouden taloudelliset reunaehdot. Uuden kannatusryhmän syntyminen on selvä merkki siitä, että toimijoiden asenteet ja preferenssit ovat muuttuneet, mikä puolestaan indikoi politiikkaoppimista tapahtuneen. Maatalouden ympäristöpolitiikan toimeenpanoa tarkastellaan yhden hallinnollisen alueen, Uudenmaan tasolla. Ensin kartoitetaan toimeenpanon institutionaaliset rakenteet ja niissä tapahtuneet muutokset, minkä jälkeen otetaan tarkempaan tarkasteluun havaitut uudet tavat tehdä asioita , ja lopuksi arvioidaan uusien toimintatapojen vaikutuksia toimeenpanoprosessiin. Tulokset osoittavat että maatalous- ja ympäristöviranomaisten alueellinen yhteistyö on vakiintunut. Alueelliset toimijat ovat kehittäneet uusia käytännön toimintamalleja ja yhteistyömuotoja, jotka helpottavat toimeenpanoa. Analyysi vesipuitedirektiivin toimeenpanon valmistelusta Irlannissa osoittaa, että politiikkaoppimisen avulla voidaan lisätä eri toimijoiden verkottumista ja siten parantaa sekä horisontaalista, eri sektoreiden välistä että vertikaalista, eri hallinnon tasojen välistä yhteistyötä. Johtopäätökset EU:n ympäristösäädöksen toimeenpanosta ovat hyvin samanlaisia sekä Irlannin että Suomen osalta. Yleistäen voidaan todeta, että uudet yhteistyömallit ja muut epäviralliset rakenteet tukevat politiikkaoppimista, mutta politiikan muutoksen näkökulmasta niillä päästään ainoastaan tietylle tasolle asti. Kun tämä taso on saavutettu, olemassa olevat institutionaaliset rakenteet ja hallinnolliset proseduurit estävät muutoksen etenemisen. Politiikkaoppiminen ei siis automaattisesti tarkoita politiikan kehittymistä ja paranemista. EU politiikan toimeenpanon vaikutukset ovat kiinnostava tutkimuskohde, ei ainoastaan ympäristöpolitiikan tutkimuksen vaan mukana olevien toimijoiden ja kontekstien näkökulmasta. Samat toimijat ja kontekstit ovat löydettävissä, ei ainoastaan Suomesta ja Irlannista, vaan useimmista tilanteista, joissa tapahtuu merkittävä politiikkamuutos. Siksi nämä tulokset ovat ainakin osittain yleistettävissä muihin vastaaviin tilanteisiin. Tämä tutkimus osoittaa, että politiikkaoppiminen voi muuttaa toimijoiden näkemyksiä ja preferenssejä, joten sen merkitys politiikkaprosessien kehittämisessä on erittäin keskeinen. Uusien toimintatapojen vahvistuminen tarvitsee tuekseen monitasoista politiikkaoppimista.

European policy initiatives represent a very significant external effect to national policy systems in Europe. The adaptation of the environmental policy of the European Union (EU) has been a demanding task for the member states, especially in situations where a member state must implement a new EU regulation which differs significantly from the existing system. This thesis aims to show whether and how the implementation of the EU environmental policy could be improved through policy learning. The results are based on two case studies: the development of agri-environmental policy in Finland and the implementation of the Water Framework Directive (WFD) in Ireland. Having become a member of the EU in 1995, Finland was required to implement the EU agri-environmental regulation (No. 2078/92). As a result, the national agrienvironmental policy changed in terms of content and style. In this thesis, the agrienvironmental policy process is examined by applying historical institutional analysis, the advocacy coalition framework (ACF) and the policy learning approach. These three theoretical approaches are combined in order to obtain a comprehensive picture of policy development. This thesis shows that these approaches are complementary, each contributing to the explanatory power. The institutional analysis shows that the institutional structures changed due to the membership: the formal structures changed almost overnight and, as a result of increased cross-sectoral cooperation and policy learning, the informal structures also changed. By applying the ACF, it is shown utilising interview data and policy documents that a new agri-environmental policy subsystem was established. The changes in coalition structures over a decade were also identified. The results show that traditionally there were two distinct coalitions, namely agricultural and environmental, but after years of co-operation and mutual learning, a new agri-environmental coalition was gradually established. However, even if three coalitions can now be identified at policy formation level, only two can be identified at policy implementation level. The implementation of agri-environmental policy was studied in one administrative region, namely Uusimaa, located in southern Finland. Institutional structures were examined and their relationship with observed new ways of doing things were analysed. Finally, the effects of their interaction to the policy process are assessed. It was shown that informal institutions can promote policy learning but, for improving implementation, they can be used only up to a certain level. When this level is reached, formal institutional constraints prevent further development occurring. The study on the implementation of the WFD in Ireland examines whether policy learning can improve implementation. The results show that promoting learning affects implementation through greater networking both at local and national levels. However, as in the Finnish case, results show that only a certain degree of learning can be encouraged before formal institutional constraints are encountered that limit learning. The adaptation of EU environmental policies is an interesting research topic, not only because of the policy process itself but also because of the actors and context involved These actors and contexts are not only found in Finland and Ireland, they are common when radical policy changes occur. Therefore, the results will yield some lessons for wider applicability. This thesis shows evidence that during policy processes actors can change their policy beliefs as a result of policy learning, and yet the role of learning is of central importance in policy development.