Ihmisen ja ympäristön hyvinvointi: terveys ja kestävä kehitys politiikka-asiakirjoissa

Abstract

HYVINVOIPA-hankkeen kohteena on suomalainen terveys- ja ruokapolitiikka elintapojen ja kestävän kehityksen kontekstissa. Yhteisenä rajapintana nähdään kestävän kehityksentavoitteiden tukeminen ja terveyden edistäminen. Hanke toteutetaan kolmen valtion tutkimuslaitoksen - Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskuksen (MTT), Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) ja Valtion taloudellinen tutkimuslaitoksen (VATT) - yhteistyönä vuosina 2011-2013. Hankkeen ensimmäinen osa tarkastelee terveyden edistämistä, ruoka- ja liikuntavalintoja ja ruokahuollon kestävää kehitystä käsitteleviä politiikka-asiakirjoja. Asiakirjoja tarkastellaan valtionhallinnon, tutkimuksen, terveydenhuollon, palvelujärjestelmien ja kansanterveysjärjestöjen toimintojen ja väestön kohderyhmien valossa. Hankkeessa selvitetään terveelliseen liikuntaan ja ravitsemukseen sekä kestävän kehityksen edistämiseen liittyvien periaatepäätösten, kansallisten politiikkaohjelmien ja strategioiden tavoitteita ja toimenpide-ehdotuksia ja niiden toteutumista. Hankkeen muissa osissa kiinnitetään huomiota alempiin sosioekonomisiin ryhmiin ja siihen, onko heillä mahdollisuuksia kohtuulliseen elämään, sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä kestävän kehityksen tavoitteita tukevaan ruokaan ja liikuntaan. Sen lisäksi hanke kokoaa suomalaisia kokemuksia informaatio-ohjauksen toimivuudesta sekä arvioi taloudellisia ohjauskeinoja. Koko hankkeen tavoitteena on selvitysten pohjalta tehdä ehdotuksia tarvittavista ohjaustoimista ja niiden keskinäisestä priorisoinnista, jotka esitetään hankkeen loppuraportissa. Tämä raportti koskee hankkeen ensimmäistä vaihetta. Siinä tarkastellaan, miten 2000-luvun politiikka-asiakirjoissa puhutaan terveyttä edistävästä ravitsemuksesta ja liikunnasta sekä kestävän kehityksen mukaisista ruokavalinnoista. Selvitys perustuu liki kolmeenkymmeneen politiikka-asiakirjan laadulliseen sisältöanalyysiin. Aineiston asiakirjat käsittelevät nimenomaisesti joko liikuntaa, ravitsemusta, ruokaa ja kestävää kehitystä yhdessä tai jotain näistä yksinomaan. Aineisto sisältää eri politiikka-asiakirjatyyppejä, kuten hallitusohjelmia, politiikkaohjelmia, periaatepäätöksiä, toimintaohjelmia, selontekoja, selvityksiä, strategioita, suosituksia ja arviointeja. Laajoja kokonaisuuksia käsittelevät dokumentit analysoitiin vain soveltuvin osin. Tehtävänä oli analysoida politiikkadokumenteissa esitettyjä terveyttä edistäviä toimenpide-ehdotuksia erityisesti ruokatottumusten ja liikunnan osalta sekä sitä, perustellaanko toimia kestävän kehityksen tavoitteilla, ja jos perustellaan, niin minkälaisia näkökulmia perusteluissa tuodaan esiin. Tutkimuksessa selvitettiin, mitä toimenpiteitä ja minkälaisia ohjauskeinoja politiikka-asiakirjoissa esitetään sekä mihin väestöryhmiin ne kohdistetaan. Erikseen arvioitiin, missä määrin ehdotusten vaikutukset vahvistavat toisiaan ja tukevat kestävyystavoitteita tai ovat keskenään tai kestävyystavoitteiden suhteen ristiriitaisia. Aineisto analysoitiin kolmesta näkökulmasta: terveyden edistämisen, ruoan ja kestävän kehityksen kannalta. Terveyden edistämisen kysymyksissä painottui eri kohderyhmien tunnistaminen. Kestävyyskysymyksissä yhtenä tarkastelunäkökulmana oli se, minkälaisiin asioihin maininnat kestävästä kehityksestä liitetään ja miten asiakirjat ilmaisevat kestävyyden ruoka- ja liikuntakontekstissa. Toinen lähestymistapa tutki sitä, ovatko asiakirjoissa esitetyt kestävyystavoitteet johdonmukaisia vai onko eri tavoitteiden välillä mahdollisesti ristiriitoja. Liikuntaa, ravitsemusta, terveyttä ja ruokaa lähestytään vaihdellen. Esitetyt tavoitteet ovat siten asiakirjakohtaisia, eivätkä ne välttämättä tue toisiaan. Eri asiakirjojen tavoitteenasettelussa otetaan kuitenkin väistämättä kantaa myös kestävyyskysymyksiin, vaikka sitä ei aina tehdä tietoisesti. Kestävän kehityksen käsite on usein jäänyt hyvin abstraktiksi, ja kun siitä puhutaan, lähestytään asiaa lähinnä ympäristönäkökulmasta. Terveyskysymyksiin painottuvissa asiakirjoissa kestävän kehityksen käsitettä ei juurikaan tuoda julkilausuttuna esiin. Julkilausumattomana asiakirjoissa sen sijaan ilmenee kytköksiä, jotka liittyvät kansalaisten yhdenvertaisuuteen sekä taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin, joiden turvaaminen on oleellinen osa kestävää kehitystä. Asiakirjoissa painotetaan voimakkaasti kansalaisten henkilökohtaisten valintojen merkitystä sekä oman terveytensä että ympäristön hyvinvoinnin kannalta. Kasvatuksen, koulutuksen ja viestinnän rooli nähdään keskeisenä pyrittäessä muuttamaan toimintatapoja kestävämpään suuntaan. Viestinnän tehoa heikentää kuitenkin se, että kestävyyskäsitettä ei ole pystytty kunnolla avaamaan käytännöllisessä yhteydessä. Yleiset ja väljät määritelmät mahdollistavat sen, että keskenään aivan vastakkaisiakin tavoitteita voidaan perustella kestävyysargumenteilla, jolloin informatiiviselta ohjaukselta katoaa suunta. Myös julkisten toimijoiden rooli nähdään tärkeänä ja todetaan, että terveyttä ja kestävyystavoitteita tukevien valintojen tulisi olla helppoja houkuttelevia ja edullisia. Tämä edellyttää sekä uusia yhteiskunnan ohjauskeinoja että rakenteellisia muutoksia toimintaympäristöjen muuttamiseksi. Konkreettisia toimenpide-ehdotuksia tarkastelluissa asiakirjoissa on verrattain niukasti, mutta niitä on runsaasti ohjelmia jatkavissa toimenpidesuunnitelmissa. Jo syntyneiden ongelmien ratkaiseminen vaatii enemmän resursseja kuin ongelmien synnyn ehkäiseminen ennalta. On tärkeätä, että ruoka-, liikunta- sekä sosiaali- ja terveyspolitiikan aloilla edetään samaan suuntaan eikä niin, että yhden osa-alueen myönteinen kehitys ei aiheuta ongelmia jollakin toisella osa-alueella. Eri politiikoiden tavoitteet saadaan virtaviivaistettua, kun osa-alueitten kehitystarpeita tarkastellaan kestävän kehityksen periaatteiden pohjalta. Kun käsite tuodaan ruoka- ja liikuntakontekstiin, voidaan tavoitteetkin muotoilla selkeästi ja asettaa mittarit tavoitteiden toteutumisen seuraamiseksi. Terveyden edistämisen politiikka kattaa rakenteelliset edellytykset sekä yhteisölliset (sosiaaliset) että yksilölliset edellytykset vaalia terveyttä tukevia valintoja (Health in all policies). Terveyden edistämisen ja kestävän kehityksen pyrkimykset olisivat periaatteessa verrattain helposti yhdistettävissä toisiinsa ruoan ja ravitsemuksen kautta: ruoka on ravitsemuksellisesti täysipainoista, maukasta, edullista ja kaikkien ulottuvilla, ympäristöasiat otetaan huomioon suosimalla tarjonnassa lähellä tuotettuja, kotimaisia ja sesonginmukaisia tuotteita ja ruokakulttuuriin liittyvänä näkökohtana kiinnitetään huomiota ruoanvalmistukseen, ateriarytmiin ja itse ateriointitilanteeseen sekä ruoan yhteisölliseen merkitykseen. Liikunta ja ravitsemus puolestaan ovat kiinteästi kytköksissä toisiinsa terveyden edistämisen näkökulman kautta. Kestävyys ja liikuntakin voidaan yhdistää, ja näin tulisi tehdä liikuntapolitiikan puitteissa. Sesonginmukaisen ja lähiruoan tapaan vuodenaikaisliikunta, lähiliikunta sekä hyötyliikunta mukaan lukien työmatkat voisivat olla askelia kohti nykyistä kestävämpiä liikuntamuotoja, jotka tulotasoon katsomatta ovat kaikkien ulottuvilla.

The focus of the HYVINVOIPA (WELL-BEING) project is the Finnish health and food policy in the context of sustainable development, the mutual interface being the promotion of health and sustainable development. The project is carried out in 2011-2013 as a co-operation of three state research institutions, MTT Agrifood Research Finland, THL National Institute for Health and Well-fare and VATT Government Institute for Economic Research. The first work package of the project was the analysis of the policy documents which deal with health promotion, nutrition and physical activity and sustainability of food provision. The documents are considered in light of the activities of state administration, research, public health service systems and the target groups of the population. The task is to clarify the goals and measures that are proposed in the policy documents in support of health-promoting physical activity and nutrition and sustainable development. In the other work packages attention is paid especially to the lower socio-economic groups and their possibilities to fair living and to social and health services as well as to their access to the kind of food and motion that support the sustainability goals. In addition, the project compiles Finnish experiences on the functioning of the informative guidance and evaluates the efficiency of the economic instruments. On the basis of the clarifications the overall goal of the WELL-BEING project is to propose instruments and measures to promote health and sustainable development, and to suggest mutual priorisation. These will be presented in the final report. The publication at hand is the report on the results of the first work package of the project. The aim was to examine the relevant policy documents in order to capture the articulation of health promoting nutrition and physical activity and sustainable food choices. The report is based on qualitative analyses of nearly 30 policy documents from the past decennium; these deal either specifically with physical activity, nutrition and sustainable development or they are more comprehensive and address both the sustainability and health topics. The material represents different types of policy documents: government programs, decisions-in-principle and reports, policy and action programs, strategies, disquisitions, recommendations and evaluations. In the documents dealing with broad entireties, attention was paid only to the relevant parts as dictated by the research task. The task was to analyse the documents in view of the aims and measures regarding health promoting food habits and physical activity and to find out, whether or not the measures are based on sustainability arguments, and who are the target groups. It was further evaluated, whether the impacts of the food and health policy are mutually synergistic and in line with the sustainability goals or whether are they mutually controversial or in relation to the sustainability goals. The analysis was carried out from three perspectives. One focus was physical activity, nutrition and health promotion, and attention was paid especially to identifying the target groups. Other approaches dealt with the sustainability thematic; the interest was on the one hand on overall expressions of sustainability and its articulation in the in the context of food, health and physical activity. The other analysis dealt with the compatibility and eventual contradictions among the sustainability goals that are brought up in the various documents. The analyses showed that the different documents have different approaches to physical activity, nutrition, health and food habits. Regarding sustainability, the proposed goals are, therefore, not necessarily consistent. However, in articulating the goals the documents inevitably take also a stand on sustainability issues, although this is not always done consciously. The concept of sustainable development has often remained generic, and when it is expressed in concrete terms, it is mostly done from the environmental point of view. In the documents focusing on the health issues, the concept is usually not outspoken, but tacit. Such tacit references are abundant, and they deal with the parity of the citizens, their economic, social and cultural rights, the securing of which is in the core of sustainable development. The documents stress the significance of the citizens' - "consumers" - personal choices regarding both own health and the environment. The role of the public actors is also seen as important, and it is stated that the choices supporting healthy and sustainable life-style should be attractive, accessible and afford-able. This requires from the society both new steering instruments and re-structuring of the operational environment. These are concretised in the action programs such as e.g. the guidelines for developing mass catering services. In strivings towards more sustainable life-styles the role of education, schooling and communication is seen as central. The efficiency of communication is, however, eroded because the sustainability concept has usually not been opened in practical context. The general and loose definitions enable justification of mutually contradictory goals with sustainability arguments blurring thus the message of the informative guidance. It is more resource demanding to solve the problems that have already arisen than preventing the problems in advance. It is therefore important, that the development of the food and health policies head into the same direction and that positive development in one area does not cause problems in other areas. The goals of the different policies can be streamlined, if they are formulated in line with the sustainability principles. This requires that sustainability is operationalised in the relevant contexts , food, health and physical activity. Articulating the goals in concrete terms enables also defining the indicators to follow-up the realisation of the goals. Health policy covers both the structural and social as well as individual prerequisites to uphold health promoting choices (Health in all policies). In principle, the goals of health promotion and sustainable development could be easily combined through food and nutrition: food is nutritionally balanced, tasty, affordable and accessible to all, environment is accounted for by favouring local and seasonal products and regarding food culture, attention is paid to preparation and rhythm of the meals as well as to the eating occasion itself and to its importance for social cohesion. Physical activity and food are also intimately linked through health promotion. Sustainability and physical activity can also be linked, and this should to be done within the frame of policy for physical activity. Like local and seasonal food, seasonal activity close to own housing and functional activity including the trip to work could be steps towards more sustainable forms of physical activity that are accessible to all regardless the income level.