Utilisation of alternative scenario approaches in defining the policy agenda for future agriculture in Finland

Abstract

Suomen maatalouteen vaikuttavat lähitulevaisuudessa mm. ruokamarkkinoiden samanaikainen globalisoituminen ja lokalisoituminen, Euroopan unionin laajeneminen, maataloustuotteiden maailmankaupan vapauttaminen, maa-talouspolitiikan kuluttaja-, ympäristö- ja maaseutulähtöisyyden vahvistuminen sekä bio- ja informaatioteknologian kasvava rooli tuotannossa ja markkinoinnissa. Tulevaisuuden maatalouspolitiikalla on erilaisia vaihtoehtoja valittavanaan. Politiikkavaihtoehtojen ja niiden vaikutusten ymmärtäminen on olennaista, erityisesti kun tarkastellaan tulevaa kansallista maatalouspolitiikkaa sekä Euroopan Unionin yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) uudistuksia. YMP:n tavoitteena on tukea kestävää maataloutta, mutta kestävyyden eri ulottuvuudet - taloudellinen, ekologinen ja sosiaalinen - voivat olla keskenään ristiriidassa ja johtaa erilaisiin tulkintoihin paikallisella, alueellisella, kansallisella tai maailmanlaajuisella tasolla. Tässä tutkimuksessa tarkasteltiin Suomen maatalouden tulevaisuuden vaihtoehtoja erilaisilla skenaariolähestymistavoilla. Tutkimuksessa esitetään vaihtoehtoisia skenaarioita Suomen maatalouden tulevaisuudesta maatalous- ja muun yhteiskuntapoliittisen päätöksenteon tueksi. Maatalouden toimintaympäristön muutoksia ja niiden vaikutuksia tunnistettiin ja koostettiin tulevaisuudentutkimuksessa paljon käytetyllä Delfoi-menetelmällä. Tutkimuksessa on sovellettu kaksikierroksista Delfoita. Ensimmäisellä kierroksella tuotettiin asiantuntijoiden tulevaisuudenkuvia perusteluineen Suomen maataloudesta. Toisella kierroksella tarkennettiin ensimmäisen kierroksen vastauksia ja kysyttiin asiantuntijoilta tarkentavia tapahtuma-aika-arvioita sekä muutoksen suuntia skenaarioiden rakentamista varten. Tämän työn kontribuutio on (1) strategisten haasteiden tulkintakehikon kehittämisessä, (2) Delfoi-perustaisen skenaariomallinnuksen kehittämisessä, (3) politiikkaskenaarioiden ja valikoitujen indikaattorien perusteella tehdyssä kestävyystarkastelussa, (4) sidos- ja intressiryhmien tulevaisuudenkuvien eroavaisuuksien vertailevassa tutkimuksessa ja (5) asiantuntijaperustaisen (delfoi) tiedon, skenaariosuunnittelun ja strategisen suunnittelun yhteyksien yleisessä teoreettisessa tarkastelussa. Tulosten mukaan Suomen maatalouden tärkeimmät strategiset haasteet ovat (1) maatalouden rakennemuutos ja erityisesti maaseudun autioituminen, (2) maataloustuotannon kannattavuus, (3) kotimaisten elintarvikkeiden kysyntä, (4) EU:n poliittinen ohjaus maatalouden ja maaseudun kehityskysymyksissä ja (5) tulevaisuuden maataloustukijärjestelmän muotoutuminen. Delfoi-tutkimuksen tulokset osittavat, että maataloustuotannon alueellinen keskittyminen jatkuu. Etelä- ja Länsi-Suomessa viljelty peltopinta-ala alenee vain hieman. Itä- ja Pohjois-Suomessa muutos on rajumpi; mediaaninäkemyskin ennakoi, että peltopinta-ala voi vähentyä puoleen vuoden 2001 tasosta. Maatalouden kokonaistuotannon ennakoidaan sen sijaan vähenevän vain hieman. Tilalukumäärä vähenee ja paneeli ennakoi lukumäärän puolittuvan vuoteen 2016 mennessä vuoden 2000 tasosta. Muuntogeenisten kasvilajikkeiden tulo näyttää todennäköiseltä vuoteen 2010-2012 mennessä. Paneeli korosti teknologista kehitystä ja innovaatioita maatalouden kehittäjänä. Delfoi-prosessin tuloksena esitettiin vaihtoehtoisia skenaarioita. Skenaariot olivat "Mahdollisuuksien maatalous", "Teollistuva maatalous" ja "Maatalous tuuliajolla". Lisäksi esitettiin kaksi mini-skenaariota, joissa tuotiin esille potentiaalisten yllätysten mahdollisuus muokata maataloutta radikaalistikin. Miniskenaariot perustuvat epäjatkuvuustapahtumaan ja analogiatapahtumaan. Epäjatkuvuutena esitetään "Odottamaton ilmasto" -miniskenaario, jossa äkillinen ilmastonmuutos vaikuttaa dramaattisesti maatalouteen. Analogiatapahtumana esitetään "Hullun lehmän paluu", jossa kotieläimiin ja ihmisiin helpommin tarttuva eläintauti vaikuttaa radikaalisti kotieläin- ja maatalouteen. Kaiken kaikkiaan tutkimus tarjosi kattavan kuvan siitä, minkälaisina elintarvikeketjun piirissä työskentelevät asiantuntijat kokevat maatalouden muutospaineet ja niiden mahdolliset vaikutukset noin 20 vuoden aikaperspektiivillä. Tutkimuksen ensimmäisessä vaiheessa annetut tulevaisuudenkuvat kertoivat laajan asiantuntijapaneelin mediaaninäkemyksen maatalouden tulevaisuudesta. Toisessa vaiheessa tarkennetut kysymykset antoivat yksityiskohtaisempaa tietoa valikoiduista muutoksista vaihtoehtoisten skenaariopolkujen muodossa. Lisäksi tutkimuksessa tuotettiin elintarvikeketjusta koostuvan paneelin näkemys siitä, mitkä ovat maatalouspolitiikan harjoittamisen kannalta tulevaisuuden keskeiset strategiset painopisteet tärkeysjärjestyksineen. Tämän ennakointitutkimuksen tarkoituksena oli tehdä tulevaisuuden suunnat ja vaihtoehdot konkreettiseksi tämän päivän tietoon perustuen. Ennakointitutkimuksen tärkeys strategisessa suunnittelussa perustuu siihen, miten tuotettua tulevaisuustietoa hyödynnetään strategiavalintojen perustana. Siten tulevaisuustiedon tulee olla uskottavaa, loogisesti etenevää, sisäisesti johdonmukaista ja ajankohtaista suunnittelun tarpeisiin nähden. Yleensä tulevaisuustieto tuotetaan skenaariomuodossa. Skenaariot eivät kuitenkaan ole ennusteita vaan vaihtoehtoisia tulevaisuuspolkuja mahdollisista kehityssuunnista. Näiden vaihtoehtoisten tulevaisuuspolkujen pohjalta voidaan tulevaisuuteen varautua paremmin huomioiden mahdollisimman laajasti relevantit toteutumismahdollisuudet.

In this thesis, future agriculture in Finland was approached with several future-oriented case studies which raised questions about the scenario-based strategic planning of public agricultural policy. The general goals of the thesis were therefore: (1) to present alternative agricultural scenarios and key strategic challenges in the operational environment of agriculture up to the year 2025, (2) to present scenario narratives and alternative future paths of Finnish agriculture according to an expert-based Delphi and a model-based study, and (3) to raise discussion of the desirability, probability and feasibility of the alternative future development overall in agricultural sector. The main emphasis was on scenario development and its techniques in constructing alternative future outcomes for policy planning and preparation. The contribution of this thesis lies in (1) an evaluation framework for the interpretation of strategic challenges, (2) the development of the utilisation of Delphi techniques in scenario planning and, concretely, in construction of scenarios, (3) the sustainability evaluation of the chosen policy scenarios according to an indicator set-up, (4) a comparative approach to evaluate the differences within the interest and stakeholder groups' future views in the agricultural policy agenda and, lastly, (5) a general review to the discussions of the linkages between the use of expert information, scenario planning and strategic planning processes. As a result based on the expert panel data, it was argued that the most important strategic challenges in the future of Finnish agriculture will be: (1) structural changes and especially depopulation in rural areas, (2) the profitability of agricultural production, (3) the demand for home-grown agricultural products, as well as (4) the European Union's (EU) political control on agriculture. Furthermore, (5) the future agricultural support system will, naturally, set boundaries for agricultural production in Finland as the enlargement process of the EU continues. Overall, the Delphi results indicate that the regional concentration of agricultural production continues. In southern and western parts of Finland, there is just a slight decrease in total cultivated area; in eastern and northern parts, the change is more dramatic. Even the median alternative indicates that the cultivated area can drop to half in these areas. The total amount of agricultural production (arable crops and livestock production) seems to decrease, but only fractionally so. Also, fewer farms will exist as the panel expects the number of farms will halve by 2016. It seems rather certain that genetically modified (GMO) varieties will enter commercial farming in Finland from 2010 up to 2012 at the latest. In general, the expert panel had a strong faith in technological development and in technological innovation. When comparing the farmer and agri-food expert panels, it is seen that they share a resilient faith in technological development and see that increasing the efficiency of both production and environmental protection as being necessary and compatible. Both of the groups also see the role of agriculture in keeping rural areas alive and inhabited as a crucial future policy question. The differences in the farmers' and experts' future images are most apparent when concerning the future of farm structures. There is no agreement as to what farm structure will look like in the future. It is also obvious that farming identity and the concept of the family farm will become a more complicated issue. There is tension between the polarisation of farms in size, geographical location, production line, and income sources. This will apparently have direct effects on the sustainability of agricultural production both in terms of ecological, economic and social impacts. The evaluation framework of strategic challenges has been able to reveal strategic topics in several dimensions. It has addressed the areas of consensus and areas of disagreement and uncertainty. Based on these results, three scenarios and two mini-scenarios were developed. The chosen tripartite design of constructing scenarios through the Delphi technique bring into the discussion a more comprehensive way of foreseeing the future. First and foremost, it introduces a wide range of sustainable agricultural variables as future images. Furthermore in this study also, the relative importance of the changes, variables and trends was rated by the panel. This importance analysis gave an opportunity to point out first those topics which can be considered as basic premises and also those topics representing key uncertainties according to the views of the expert panel. Subsequently, as a third step towards the construction of scenario narratives together with the first round feedback questionnaire, a more detailed section was constructed for the second round to make the scenarios more profound. This was done through the occurrence points in time and the future path analysis. It is possible to utilise Delphi panel results in the formation of visions and policy programmes in alternative ways. The depth of the expertise and the broadness of the participating interest groups and stakeholders is the key question to be determined. The scenarios that are constructed with these alternative ways can be used in testing different strategic options. This kind of testing process helps stakeholders to improve the quality of public sector strategies. At the very least, expert based scenarios increase the consciousness of differing views and their arguments on future among the participative interest groups.