Kunta maaseudun kehittämisessä - maaseutu kunnan kehittämisessä

Abstract

Tutkimus käsittelee maaseudun kehittämisen ja maaseutupolitiikan roolia kuntien kehittämispolitiikassa. Tarkastelun taustalla on julkisen sektorin toimintatavan muutos hallinnosta kohti hallintaa ja sen kanavoituminen maaseudun kehittämiseen. Hallinnan avulla on etsitty uutta tehokkuutta ja tuloksellisuutta sekä markkinavoimien, politiikan ja kansalaisyhteiskunnan yhteistoimintaa demokratian vahvistamiseksi. Ohjelmaperusteinen kehittäminen on kunnissa merkinnyt kehittämistoiminnan hajautumista moniin eri yhteyksiin. Tästä johtuen kunnan kehittämisen yhteys maaseudun kehittämiseen on jäänyt usein hauraaksi ja kuntien oma rooli maaseudun kehittäjinä epäselväksi. Tutkimuksessa etsitään edellytyksiä vahvistaa maaseutupolitiikkaa kuntien kehittämispolitiikassa sekä mahdollisuuksia kohdentaa kunnan kehittämispolitiikkaa myös sen maaseutualueille. Tarkastelu kohdistuu kunnan omiin kehittämistoimiin, kunnan ja kylien yhteistyöhön sekä seutu- ja aluetason toimijoiden kanssa toteuttavaan maaseudun kehittämiseen. Tutkimuskuntina ovat Orimattila, Huittinen, Joutsa, Joutseno, Karttula ja Taivalkoski. Aineistona ovat kirjallisten dokumenttien ohella tapauskuntien kehittämisessä mukana olevan 38 henkilön haastattelut kylä-, kunta-, seutu- ja aluetasolla. Tutkimuksen perusteella maaseutupolitiikka ei erotu kunnan kehittämisessä läheskään niin selväpiirteisesti kuin seutu-/aluekeskusajattelu. Kunnat kehittävät alueitaan seudun imussa. Seutujohtoinen maaseudun kehittäminen on kuitenkin alueellisesti valikoivaa eriyttäen kylien kehitystä etenkin muuttovoittoisissa kunnissa. Kaikki eivät hyväksy seudullisuutta ja asuinkunta-strategiaa kunnan kehittämisen ainoina lähtökohtina. Seudullisuus ja maaseutualueiden kehittäminen kunnan oman kehittämispolitiikan avulla halutaan nähdä rinnakkain toteutettavina politiikkoina. Tutkimus korostaa kunnan roolia maaseudun esille tuojana seutu- ja aluetason kehittämisyhteyksissä. Seudullisissa kehittämisyhtiöissä maaseutu voi jäädä sivuun, koska niiden toiminta nähdään ensisijassa yritystoiminnan kehittämisenä, ei yritystoiminnan kehittämisenä maaseudulla. Myös aluetasolta kuntien kehittämiseen ollaan yhteydessä seudun kautta. Tällöin seutu korostuu kuntien keskinäisenä neuvotteluareenana. Kunnissa arvostetaan kylien kyvykkyyttä. Omaehtoisuuden erityisen edistämisen pelätään kuitenkin olevan kylien toimintaan kajoamista. Kaksijakoisessa tilanteessa maaseutua kehittää joko kunta tai kansalaisyhteiskunta. Esimerkiksi kyläsuunnitelmat palvelevat lähinnä kylien omina suunnitelmina. Samalla aktiivisten kylien väliin jää pienalueita, joissa omaehtoisuus on vasta idullaan. Tyypillisesti nämä ovat kirkonkyliä ja taajama-alueita. Maaseudun kehittämisessä kuntatasolla heijastuu palvelukunnan perinne. Se ehkäisee omaehtoisten kehittämistapojen vahvistamista. Teollisuuspaikkakunnilla elinkeinorakenteen historia saattaa olla omaehtoisen kehittämisen pidäke. Kunnissa katsotaan, että maaseudun kehittämisohjelmat ovat lisänneet rahoituskanavia ja projektityöskentelyä. Maaseutupolitiikan potentiaalia strategisena 'toisin tekemisenä' ei juurikaan kuntatasolla tunnisteta. Virkamiesten seutupainotteiset kehittämisintressit ja työtehtävien pysyvyys ehkäisevät maaseutupolitiikan kiinnittymistä kunnan muuhun kehittämiseen. Vastaavasti luottamushenkilöiden näkemys kylien kehittämisestä on kovin pistemäinen: se ei ole sama kuin kylän yhdessä muodostama näkemys alueensa kehittämistarpeista. Silti sattumalta syntyneet kyläkierrokset, talousvaikeuksien puristuksissa tehdyt palvelujärjestelyt ja kokemukset osallistavasta kaavoituksesta voivat osoittaa toisin tekemisen tavat toimiviksi ja tehokkaiksi käytännöiksi. Tutkimuksen perusteella maaseudun kehittäminen on kunnissa monista lähteistä alkunsa saavaa, mutta harvoin tietoista ja strategista toimintaa. Maaseutupolitiikan jäsentyminen osaksi kunnan muuta kehittämistä edellyttää spontaanien kehittämistoimien mahdollistamista. Maatalous maaseudun kehittämisen strategiana mahdollistaa paikallisen vastastrategian tuotannon tehostamiseen tähtäävälle maatalouden kehittämiselle

The study concerns the role of rural development and rural policy as part of municipal development policy. The theoretical approach draws on debates concerning the shift from government to governance and its emergence in rural policy. By governance, efforts are made to search for new kind of efficiency and cooperation between markets, public policy and civil society and avoid their separation. In municipalities the programme-based policy-making has fragmented the implementation of municipal development policy. As a consequence, the connection between rural policy and municipal development has often remained weak and the status of municipalities in rural policy is ambiguous. The study seeks to find out the preconditions for strengthening rural policy in municipal development policy and the possibilities to direct municipal development policy also to the rural areas. The analysis concerns both the inter-municipal cooperation and the development within a single municipality. The municipalities included in the study are Orimattila, Huittinen, Joutsa, Joutseno, Karttula and Taivalkoski. The empirical material consists of statistical data and official documents as well as interviews of 38 persons representing the level of villages, municipalities, sub-regional units and regions. According to the study, rural policy has a much weaker role in municipal development policy than the orientation towards sub-regional or regional centres. The municipalities rely on the sub-regions in the development work within their territory. Such development is spatially selective, differentiating the development of villages and areas within the municipality particularly in the municipalities which are gaining population. All local actors do not approve of the increasing sub-regionalisation and the strategy of acquiring new residents as the only way of developing the municipalities. According to them, the municipalities should have a development policy of their own alongside the sub-regional development cooperation, which would reduce the differentiating effects of the sub-regional dynamics. The study emphasises the role of municipalities in developing the rural areas in the sub-regional and regional contexts. In sub-regional development enterprises the rural areas may be disregarded because they see their primary aim in facilitating industrial development, not in the development of rural industries. The regional actors may also prefer cooperation with the sub-regions to that with the municipalities. Hence, what the sub-regions should offer is a democratic arena for the cooperation of municipalities. The municipalities respect the local potential and initiative, but they are cautious to support it for fear of interfering with the activity of villages. The situation reflects the either - or thinking: as if the rural areas could only be developed either by the municipality or by the civil society. For example, village plans are typically implemented only by the villages and ignored by the municipality. Between the active villages there may be small areas, in most cases small population centres, where local initiative is only getting started. At the municipal level the tradition of the welfare state hinders the bottom-up development. A strong industrial background of the municipality may have the same effect. In the municipalities it is considered that the rural development programmes have introduced new financing channels and increased project work. In most cases the potential of rural policy as a way of doing something in a different way is not recognised. The sub-regional orientation of municipal civil servants and their permanent and stable tasks prevent the integration of rural policy into municipal development policy. The views of the local elected representatives are also quite narrow; they are far from being identical with the regional development needs as seen by the villages. However, the spontaneous village tours, the necessary reorganisation of local services due to financial pressures and the experiences from participatory land use planning may show that the new cooperation provide functioning and efficient practices for local policy making. The study indicates that rural development in municipalities derives from various sources, and it is seldom consistent and strategic activity. The incorporation of rural policy into the municipal development policy calls for spontaneous development measures. Agriculture as a strategy for rural development may need a local bottom-up counter strategy against the agro-industrial top-down model dominating the development of agriculture.