Suomen sokerituotannon tulevaisuus EU:n sokeripolitiikassa

Abstract

EU:n sokeripolitiikka on ollut käytössä jo vuodesta 1968 ja nykyinen markkinajärjestely on voimassa vuoteen 2015 asti. Komission tavoitteena on jo pitkään ollut tehostaa EU:n sokerintuotantoa. Tuotannon tehostamiseen pyritään keskittämällä sokerijuurikkaan tuotanto viljelyolosuhteiltaan edullisimmille alueille. Keski-Euroopan maiden sokerijuurikkaan viljelyn matalat kustannukset Suomeen verrattuna johtuvat alueen korkeammista hehtaarisadoista. Suomen luonnonolosuhteista johtuvaa matalaa satotasoa ja sen aiheuttamia korkeita sokerijuurikkaan tuotannon kustannuksia korvataan kansallisella sokerijuurikkaan tuella. Sokerintuotanto onkin säilynyt Suomessa kansallisen sokerijuurikkaan tuen ja kiintiöjärjestelmän ansiosta. Komission näkemyksen mukaan kiintiöjärjestelmä rajoittaa EU:n sokerintuotantoa ja haittaa sen kilpailukykyä maailmanmarkkinoilla. Kiintiöistä luopuminen mahdollistaisi tuotannon kasvattamisen kilpailukykyisimmissä EU-maissa. EU:n sokerin markkinajärjestelmään saatetaan tehdä uudistuksia jo vuonna 2013, kun unionin yhteistä maatalouspolitiikkaa uudistetaan. Vaihtoehtona on joko sokerin viitehinnan alentaminen tai kiintiöiden poistaminen kokonaan. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan sokerin hallinnollisen hinnan alentamisen, sokerikiintiöiden poiston, kansallisen sokerijuurikkaan tuen ja muiden viljelykasvien hinnan nousun vaikutusta sokerijuurikkaan viljelyyn Suomessa. Tutkimustulokset on mallinnettu positiivisella matemaattisella simulointimallilla. Aineistona tutkimuksessa ovat suomalaiset sokerijuurikasta viljelevät kirjanpitotilat. Valkosokerin hallinnollisen hinnan alentaminen 20 % (vastaa 23,4 % sokerijuurikkaan hinnan laskua) vähentäisi sokerijuurikkaan viljelyä tulosten mukaan keskimäärin noin 26 % tutkimusaineistona olevilla tiloilla. Mikäli valkosokerin hallinnollista hintaa lasketaan 10 % (vastaa 11,7 % sokerijuurikkaan hinnan laskua), sokerijuurikkaan viljely vähentyisi mallin mukaan keskimäärin noin 13 %. Kiintiöiden poiston vaikutuksesta sokerijuurikkaan viljelyyn tehtiin herkkyysanalyysi, koska sokerikiintiöiden poiston vaikutusta valkosokerin ja sokerijuurikkaan hintaan EU:ssa on vaikea arvioida. Mikäli sokerijuurikkaan hinta laskee 10-50 %, niin tuotanto vähenee 11-56 % nykyisellä sokerijuurikkaan kansallisella tuella ja 40-85 % ilman kansallista tukea. Mikäli kansallinen tuki poistetaan kokonaan eikä sokerijuurikkaan hinta muutu, sokerijuurikkaan viljely vähenee mallin mukaan 29 %. Kansallisella tuella, jota maksetaan 350 euroa sokerijuurikashehtaaria kohden, on hyvin tärkeä rooli sokerijuurikkaan tuotannon jatkumiselle Suomessa. Jos sokerijuurikkaan hinnan lasku halutaan kompensoida kansallisella sokerijuurikkaan tuella, 10 % hinnan alennus vaatisi 489 euron hehtaarituen, jotta nykyinen tuotannon taso säilytettäisiin. Tarvittava tukimäärä 20 % sokerijuurikkaan hinnan alennuksessa olisi 616 euroa/ha. Nykyisen tuotannon tason säilyttämiseksi sokerijuurikkaan hinnan tulisi nousta 26 % ilman kansallista sokerijuurikkaan tukea. Ilman sokerikiintiöitä Säkylän tehtaan tulisi toimia täydellä kapasiteetilla ja sokerintuotantoa voisi mahdollisesti kasvattaa 20 % nykyisestä, jolloin kansallisen tuen tulisi olla 593 euroa/ha. Ilman kansallista tukea sokerijuurikkaan hinnan tulisi nousta 44 %, jotta tuotanto kasvaisi 20 %. Sokerijuurikkaan viljelypäätöksiin vaikuttavat myös viljojen ja öljykasvien hintataso. Muiden vilje-lykasvien 30 % hinnannousu vähentäisi sokerijuurikkaan viljelyä noin 10 % ja 70 % hinnannousu vähentäisi viljelyä noin 24 %. Ilman sokerijuurikkaan kansallista tukea, sokerijuurikkaan viljely laskisi vielä jyrkemmin. Sokerintuotannosta luopuminen aiheuttaisi seurauksia Suomen elintarvikeketjun omavaraisuudelle. Sokerijuurikkaan viljelyn jatkuminen Suomessa vaatii uusien ja vanhojen politiikkakeinojen käyttöä rinnakkain. Vuonna 2013 toteutettava yhteisen maatalouspolitiikan uudistus antaa mahdollisuuden ottaa uusia välineitä käyttöön sokerijuurikkaan viljelyn tukemiseksi ja kehittämiseksi. Sokerijuurikkaan satojen tulisi tulevaisuudessa kasvaa suhteessa enemmän kuin muissa jäsenmaissa, jotta sokerijuurikkaan tuotanto voisi jatkua Suomessa ilman sokerikiintiöitä.

Established in 1968 within the framework of the Common Agriculture Policy (CAP), the current EU sugar regime will expire in 2015 and may be reformed again. The underlying aim of the EU Commission is to increase the competitiveness and market-orientation of the EU sugar sector. Production efficiency is sought by concentrating EU sugar production in areas with the lowest production costs. The low production costs are due to high white sugar yield per hectare. Finland has one of the lowest yields in the EU, therefore Finland is considered to be uncompetitive. Due to unfavourable natural conditions, the role of national support payments in the formation of agricultural income in Finland is significant. The Finnish national support for sugar beet and EU sugar production quotas has been preserving sugar beet production in Finland. However, the EU Commission has the intention to abolish the sugar production quotas that restrict sugar production in the EU and improve the competitiveness of EU sugar production in the world market. The elimination of sugar production quotas would increase sugar production in the most competitive regions of the EU. The CAP is due to be reformed by 2013, thus the EU sugar regime may be reformed before its expiry date. The reform agenda could be the abolition of sugar production quotas or a reduction in the reference price for sugar. The objective of this research is to analyse the impact of a reduction in the EU reference price for white sugar, the abolition of EU sugar quotas, the increase in the price for cereals and oilseeds and national support payments on sugar beet production in Finland. A mathematical programming model is used in the simulations. In order to explore the impact at the Finnish farm level, the model is calibrated on individual farm data by using a sample of sugar beet farms selected from the Finnish Farm Accountancy Data Network (FADN). According to the Finnish farm data, a 20% reduction in the reference price for EU white sugar (equals 23.4% reduction in sugar beet price) would reduce sugar beet production at the farm level by 26%. Correspondingly, a 10% reduction in the reference price for EU white sugar (equals 11.7% reduction in sugar beet price) would reduce sugar beet production at the farm level by 13%. A sensitivity analysis is constructed due to the difficulty in simulating, at the Finnish farm level, the impact of EU sugar quotas abolition. A 10% to 50% reduction in sugar beet prices would result in an 11% to 56% drop in Finnish sugar beet production with the current national support payments and a drastic 40% to 80% drop without the current national support payments. Hence, the elimination of the current national support for sugar beet would reduce sugar beet production in Finland by 29% even without any decrease in the price for sugar beet. The national support payments for sugar beet are vital in maintaining sugar beet production in Finland. If the reduction in sugar beet prices can be compensated with national support payments, a 10% reduction in sugar beet price would need national support payment of 489 euro/ha compared to the current 350 euro/ha. Similarly, a 20% reduction in sugar beet price would need national support payment of 616 euro/ha. The removal of the current national support payments would require a 26% increase in sugar beet price in order to keep the present production level in Finland. With the intention of maximising the capacity of the only sugar factory in Säkylä (in the anticipation of sugar quotas abolition), a 20% increase in sugar production from the present level would require 593 euro/ha of national support payment. Without any national support payment, the price for sugar beet would have to rise by 44% to attain a 20% higher production level. The price levels for cereals and oilseeds have an impact on the decision to plant sugar beets. A 30% increase in the price for cereals and oilseeds would reduce Finnish sugar beet production by 10%, and likewise a 70% increase would reduce production by 24%. The decline in sugar beet production would be much steeper without the current national support payments for sugar beet. The end of sugar production in Finland would have an effect on the self sufficiency of the Finnish food industry. The survival of the Finnish sugar sector would need the aid of both new and old policy measures. The upcoming reform of the CAP in 2013 would give the opportunity to use new policy measures to support and develop sugar beet production in Finland. It is vital to increase the competitiveness of sugar beet production in Finland by increasing yields at a much faster rate than the economically most efficient regions in the EU.