Eläintautivahinkojen rahoitusvaihtoehdot: käytännöt, kannustimet ja kustannukset

Abstract

Euroopan Unionin eläinterveyspolitiikan yhdeksi kulmakiveksi on nousemassa eläintautien ennaltaehkäisy. Lisäksi tuottajien vastuuta tautivahinkojen rahoituksesta halutaan lisätä etenkin maissa, joissa on koettu mittavia eläintautiepidemioita. Vaikka eläintautivahingon todennäköisyys olisikin pieni, voivat sen taloudelliset vaikutukset olla katastrofaalisen suuret ja jopa lamaannuttaa elintarviketuotannon pitkäksi ajaksi. Taudin tai sen torjunnanvuoksi taloudellisia menetyksiä kärsivälle tilalle menetys on yleensä suuri ja eläintautivahinkojen korvausjärjestelmä on vahinkoa kärsiville toimijoille siksi tärkeä. Erilaisten rahoitusjärjestelmien keskeinen ajatus onkin yhdistää vahinkoriskit tilojen kesken ja yli ajan siten, että epäonninen tila voi selviytyä vahinkovastuustaan ja tilan toiminta voi jatkua myös vahingon sattuessa. Etukäteen ei voida tietää, mille tilalle ja milloin tauti leviää. Tässä raportissa olemme tarkastelleet eläintautivahinkojen rahoitukseen liittyviä tekijöitä kahdesta näkökulmasta: 1) miten eri tekijät vaikuttavat rahoitusinstrumenttien kustannustehokkuuteen tautivapaana ja taudinpurkauksen aikana ja 2) miten rahoitusvaihtoehdot vaikuttavat tuottajan kannustimiin tehdä yhteiskunnan haluamia valintoja erityisesti tautien ennaltaehkäisyn suhteen. Tärkeitä rahoitusinstrumentin valintaan vaikuttavia tekijöitä ovat riskien karttaminen, sen tautien ennaltaehkäisyyn tarjoamat kannustimet sekä vaihdantakustannukset. Vahinkojen odotusarvojen mukaan tarkasteltuna tautimenetykset kannattaisi rahoittaa vasta niiden toteuduttua. Tämä lähestymistapa kuitenkin aliarvioi riskin kustannuksia, sillä rahoitusinstrumentin valintaan vaikuttaa olennaisesti riskien karttamisen voimakkuus eli se, miten paljon tuottajat ja yhteiskunta ovat valmiita maksamaan menetysten vaihtelun ja ennustettavuuden vähenemisestä. Mikäli menetysten ennustettavuus on tärkeää, hyvä vaihtoehto on rahoittaa tautiriskien kustannukset sekä ennen vahinkoa kerättävällä perusmaksulla että sen jälkeen kerättävällä lisämaksulla. Vaihdantakustannusten merkitystä puolestaan korostaa se, että verovaroista maksetut korvaukset ovat olleet Suomessa keskimäärin noin 0,6 miljoonaa euroa vuodessa. Hyvät kokemukset salmonellaryhmävakuutuksen toiminnasta ja kattavuudesta sekä siihen liittyvä mahdollisuus tehostaa tautiriskien torjuntaa tuotantosopimuksilla puoltavat toimialan keskinäisiä rahoitusratkaisuja, kuten rahastoja ja ryhmävakuutuksia. Moraalikato ja haitallinen valikoituminen ovat epäsymmetriseen informaatioon liittyviä ongelmia, jotka lisäävät tautiriskejä, heikentävät vapaaehtoisen vakuutusturvan kattavuutta ja nostavat sen hintaa. Lisäksi eläintautien ongelmana on systeeminen riski, eli vahinkotapahtumien alueellinen ja ajallinen kasautuminen. Institutionaalisista järjestelyistä riippumatta korvausjärjestelmän tulee rohkaista tuottajia valitsemaan yhteiskunnan haluamia toimintatapoja, jotka vähentävät tautivahinkoja kaikissa tilanteissa, kuten tautivapaana aikana, tautiriskin noustessa yllättäen tai tilan joutuessa suoja- tai valvontavyöhykkeelle. Kannustavuuden lisääminen lieneekin tärkeämpi korvausjärjestelmien harmonisointia ajava taustatekijä kuin pyrkimys siirtää osa kustannuksista toimialalle. Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi voidaan käyttää keppiä ja porkkanaa: eri riskiprofiilin omaaville tiloille voidaan tarjota sopimusvaihtoehtoja, joihin on liitetty tarkoituksenmukaisia tukitoimia, omavastuita ja maksujen porrastuksia, ja joita tehostetaan lainsäädännön ja koulutuksen keinoin. Tilojen riskitason huomioiminen järjestelmän rakenteissa edesauttaa saastuttaja maksaa -periaatteen toteutumista. Tautiriskien vakuuttamisen ja riskienhallinnan tueksi tarvitaan tietoa erilaisten eläintautien aiheuttamista menetyksistä, bioturvallisuusinvestointien tehokkuudesta sekä torjunnan hyötyjen ja kustannusten jakautumisesta eturyhmien kesken. On tärkeää ottaa huomioon sekä epidemiologiset että taloudelliset tekijät. Tautisuojaustoimien priorisoinnin ja riskinhallintaresurssien kohdentamisen tueksi tarvitaan tietoa siitä, miten tilojen riskit voidaan tunnistaa niin, että erilaisilla tiloilla osataan valita oikean suuruiset ja oikein kohdistetut riskinhallintatoimenpiteet.

European Union's new animal health strategy aims at promoting disease prevention and producer participation in financing disease losses. This study examines, which characteristics are required for an efficient animal disease losses finance system in Finland. The current Finnish scheme covers specific pre-outbreak and disease eradication measures and direct losses to farms. Business interruption losses are covered discretionarily. It provides well-functioning safety net for producers and secures food supply in the event of a disease crisis in Finland. However, it does not account for the true risk of farms and does not explicitly promote disease prevention. Moreover, it provides partial compensation only. Potential future funding schemes considered in this study are compensation schemes with compulsory producer participation, compensation schemes with voluntary producer participation and private insurance. An insurance or a risk fund pools a large number of possible losses and thus reduces the variability of losses. If government covers the tail of the loss distribution, catastrophic losses are shifted from more to less risk-averse stakeholder. Insured producers pay for avoiding the chance of a large loss. Bonus and malus can be used to promote biosecurity measures and rapid notification of authorities. Probably the most important task of a cost-sharing scheme is to provide producers with incentives to mitigate disease losses. Adverse selection is an important problem in animal disease insurance. It reduces participation and increases losses and premiums. In order to prevent adverse selection, participation in the funding must provide as much benefit to a producer as staying out of the scheme. Another problem, usually referred to as moral hazard, is that funding from producers should be organised so that they have incentives to take measures which mitigate losses as preferred by society. A further problem in case of animal diseases is systemic risk. It refers to the fact that the number of compensated events can correlate in time and in space, hence making it more difficult for the risk-sharing instrument to function. An efficient way to organize funding would be to differentiate payments to the system according to the farm-specific risk. Small stakeholders, however, could perhaps be motivated more efficiently by means of communication and legislation. Ideally, producer payments should be based on the risk that each farm causes. Otherwise small-risk farms end up supporting production on large-risk farms. Risk-based premium can promote disease prevention, take into account externalities and increase the transparency of cost-sharing. However, extra administrative costs are due to differentiated premiums and a practical problem is how to measure the farm-specific risk. Theoretical considerations, high participation rate and other good experiences from the current salmonella insurance in Finland support the applicability of group insurance or mutual fund. Mutual fund may induce greater acceptability and less incentive problems than commercial insurance purchased by individual producers. Mutual fund or group insurance supported by the processing industry has the potential to reach a high participation rate. If processing is involved, incentives for bio-security and notification of authorities can be strengthened with production contracts. Different funding options were simulated. Results suggest that fund with post-outbreak payments had the lowest average payment but the highest annual variability, whereas fund with payments both before and after had second highest cost but lowest variability. The simulated maximum costs to farms were not overly large, given compulsory participation. The choice between pre- and post-outbreak funded system critically depends on the risk attitude of stakeholders.