The effectiveness of differentiated food taxes in promoting dietary quality and nutritional health: A review of the international and Finnish evidence

Abstract

Monissa korkean tulotason maissa on alettu huolestua liikalihavuuden ja kroonisten sairauksien lisääntymisestä. Ratkaisuksi on ehdotettu kohdennettuja elintarvikeveroja ja -tukia, joiden avulla pyrittäisiin parantamaan ruokavalion laatua, pienentämään nautitun energian määrää ja vähentämään ruokavalioon liittyvien sairauksien taakkaa. Suomi liittyi yleisempään suuntaukseen ottamalla vuoden 2011 alussa käyttöön pienen makeisia, alkoholittomia juomia ja jäätelöä koskevan valmisteveron, mutta keskustelu siitä, tulisiko kansanterveyttä pyrkiä edistämään verotuksellisin keinoin, jatkuu edelleen. Tärkeitä, mutta toistaiseksi ratkaisemattomia kysymyksiä liittyy mm. veron muotoon (elintarvike- vai ravintoaineperustainen vero? valmistevero vai ad valorem -vero?) ja veron kattavuuteen eri tuoteryhmissä ja ravintoaineissa. Lisäksi kysymyksiä herättää se, tulisiko veroon yhdistää tukia, joilla kannustetaan terveellisen ruoan kulutukseen ja kompensoidaan mahdollisesti elintarviketeollisuudelle aiheutuvia kustannuksia. Halusimme tuoda panoksemme tähän keskusteluun tekemällä katsauksen kohdennettujen elintarvikeverojen teoreettiseen perustaan sekä niukkaan, mutta nopeasti lisääntyvään aihetta käsittelevään empiiriseen tutkimuskirjallisuuteen. Kohdennettuja veroja voidaan perustella epäterveellisen ruokavalion ja siihen liittyvien sairauksien yhteiskunnalle aiheuttamilla suurilla kustannuksilla. Valitettavasti on käytännössä mahdotonta verottaa ainoastaan epäterveellisten ruokien liikakulutusta verottamatta samalla niiden kohtuullista kulutusta, vaikka tämä olisikin ihanteellinen ratkaisu. Lisäksi tutkimustulokset antavat viitteitä siitä, että kuluttajat eivät tee elintarvikkeita ja ruokavaliota koskevia valintojaan rationaalisesti. Tällöin veroilla voitaisiin korjata kulutuskäyttäytymisen ongelmia, esim. itsekurin puutetta. On kuitenkin tärkeää ottaa huomioon, että vero aiheuttaa kustannuksia sekä yksilöille että julkiselle sektorille, ja veroa voidaan pitää yhteiskunnan kannalta perusteltuna ainoastaan, mikäli sen hyödyt ovat suurempia kuin sen kustannukset. Tämä on empiirinen kysymys, joka on ratkaisevasti sidoksissa siihen, kuinka tehokkaasti kohdennetut verot pystyvät ohjaamaan kuluttajia terveellisempiin valintoihin. Suomessa tätä kysymystä on pohdittu vain kahdessa viimeaikaisessa tutkimuksessa, jotka ikävä kyllä päätyivät varsin erilaisiin johtopäätöksiin. Ainoastaan Kotakorpi ym. (2011) tukee ajatusta, että maltilliset kohdennetut verot voisivat saada aikaan merkittäviä parannuksia ravitsemusterveyteen. Toinen tutkimus (Irz, 2010) viittaa siihen, että nautitun energian määrään ja liikalihavuuteen ei pystyttäisi vaikuttamaan verolla, joka kohdistetaan runsaasti rasvaa ja sokeria sisältäviin elintarvikkeisiin, eivätkä veron vaikutukset ruokavalion laatuun olisi yksiselitteisiä. Vaikka kohdennettujen verojen vaikutukseen liittyvä epäselvyys on valitettavaa, tilanne on hyvin tyypillinen muissakin maissa. Tämä viittaa siihen, että tähän asti sovelletut ekonometriset menetelmät ovat luonteeltaan liian rajoittuneita tämän tyyppisen tutkimusaiheen käsittelyyn. Suurin ongelma liittyy tuotteen hintajouston ja ristijouston täsmälliseen arviointiin sellaisessa tuotetason jaottelussa, joka perustuisi ravintonäkökohtiin taloudellisten näkökohtien sijaan. Kumpikaan suomalaisista tutkimuksista ei vaikuta aivan tyydyttävältä tässä suhteessa, ja siksi on vaikea väittää, että kohdennettujen elintarvikeverojen käyttöönotto Suomessa pohjautuisi tieteelliseen näyttöön. Vaikka alan kirjallisuus ei pysty esittämään yksiselitteisiä johtopäätöksiä, tekemämme katsaus nostaa esille muutamia tärkeitä havaintoja. Ensinnäkin, elintarvikkeiden kohdennettujen verojen vaikutus ruokavalintoihin, ravinnonsaantiin ja terveyteen on monimutkainen yhtälö. Tietyn yksittäisen elintarvikkeen verotus vaikuttaa välillisesti koko ruokavalioon, mikä johtuu eri elintarvikkeiden monimutkaisista ja pääosin tuntemattomista keskinäisistä korvaavuus- ja täydentävyyssuhteista. Tällä havainnolla on käytännön merkitystä, sillä eräät tutkimukset ovat osoittaneet, että tahattomien vaikutusten johdosta hyvää tarkoittavat verot mitä todennäköisimmin lisäävät ruokavalioon liittyvien sairauksien riskiä sen sijaan, että vähentäisivät sitä. Empiirisen tutkimuksen esiintuoma ruokavalintojen kompleksisuus on räikeässä ristiriidassa sen kanssa, kuinka kohdennetut verot yleensä esitetään suurelle yleisölle. Kohdennettujen verojen kohteena olevat elintarvikkeethan leimataan tyypillisesti "roskaruoaksi" ja toteutuksessa luotetaan intuitiivisesti toimivalta tuntuvaan kysynnän lakiin. Toiseksi, laajaan elintarvikevalikoimaan kohdennetut maltilliset verot eivät tutkimusten mukaan yleensä pysty muuttamaan käyttäytymistä tai kohentamaan ruokavalion laatua. Kotakorven ym. (2011) tutkimus on tästä poikkeus, mutta heidän tuloksensa pohjautuvat suurelta osin yksittäiseen muuttujan arvoon eli "sokerin ja makeisten" kysynnän hintajoustoon. Kotakorven ym. tutkimuksessaan käyttämä kysynnän hintajousto on lisäksi kansainvälisesti verraten äärimmäisen korkea, mikä vaikuttaakin ratkaisevasti tutkimuksen lopputuloksiin. Näin ollen kyseinen tutkimus ei tarjoa vakuuttavaa pohjaa poliittisten ratkaisujen tekemiseen. Kolmanneksi, yksikäsitteisten myönteisten muutosten aikaansaaminen ruokavalioon ja veropolitiikan tehokas kohdentaminen vaativat yleensä useiden verojen ja tukien yhdistelmää. Tehokkaan politiikan laatiminen edellyttää siten huolellista erilaisten vero- ja tukimallien vertailua siitä näkökulmasta, miten eri mallit vaikuttaisivat ruokavalioon ja terveyteen. Kun jokin malli on otettu käyttöön, sen vaikutuksia tulee seurata ja arvioida säännöllisesti, ja verokantoja ja verotettavien tuotteiden tai ravintoaineiden ryhmiä on tarvittaessa muutettava. Eräs tukien ja verojen yhdistelmän käytön lisäetu on siinä, että käytäntö lieventää epäilyksiä, että kohdennettujen elintarvikeverojen tarkoitus on lisätä pelkästään valtion tuloja kansanterveyden parantamisen sijaan. Neljänneksi, tehokkaan kannustinjärjestelmän välineet on valjastettava mahdollisimman tehokkaasti edistämään kansanterveydellisiä tavoitteita. Jos terveyspolitiikan tavoitteena on esimerkiksi vähentää tiettyjen runsaasti energiaa mutta vähän hyödyllisiä ravintoaineita sisältävän ruoan (ns. tyhjien kalorien, esim. makeisten) kulutusta, yksinkertainen ja helposti hallinnoitava valmistevero on todennäköisesti tehokkaampi kuin ravintoainevero. Toisaalta, jos tavoitteena on vähentää tietyn ravintoaineen saantia, elintarvikkeiden vaihteleva verotus ravintosisällön perusteella on todennäköisesti tehokkaampi kuin samansuuruisena laajoille elintarvikeryhmille asetettu vero, koska tällöin elintarvikkeiden kuluttajat voivat korvata runsaasti verotettavaa ravintoainetta sisältävät tuotteet saman tuoteryhmän vähempisisältöisillä tuotteilla. Ravintoaineveroon liittyy myös se hyvä puoli, että se synnyttää elintarvikkeiden valmistajille kannustimen muokata tuotteitaan terveellisempään suuntaan. Viime kädessä eri malleja on kuitenkin verrattava siltä pohjalta, mitä tietyn terveysvaikutuksen saavuttaminen kullakin mallilla maksaa. Viidenneksi, on pidettävä mielessä, että verotukselliset keinot vaikuttavat paitsi elintarvikkeiden kysyntään, myös niiden tarjontaan. Ei voida olettaa, että vero siirtyisi elintarvikeketjussa täysimääräisesti toimittajilta kuluttajille, vaan tämä asia on myös tutkittava empiirisesti. Erityisesti Suomen verotusta pohdittaessa käynnissä olevan keskustelun tietopohjaksi olisi selvitettävä useita asioita: o Mikäli halutaan löytää kustannustehokas ja vaikutuksiltaan tehokas veroratkaisu ja otetaan huomioon, kuinka vähän erilaisia verotuksellisia keinoja Suomessa on tähän mennessä tutkittu, on panostettava tutkimustyöhön, jolla pyritään yksilöimään sellaiset kannustinjärjestelmät, jotka pystyvät saamaan aikaan merkittäviä parannuksia kansanterveydessä pienimmillä mahdollisilla kustannuksilla. Mitä tulee nyt käynnissä olevaan poliittiseen keskusteluun, korostamme, että mikään toistaiseksi tehty tutkimus ei pysty valottamaan ravintoainepohjaisen veron (esim. sokeriveron) todellisia vaikutuksia. Tuotepohjaisten ja ravintoainepohjaisten verojen vertailu on siten edelleen tutkimaton alue, ja tulevissa tutkimuksissa voitaisiin analysoida useampia tuoteryhmiä (esim. maitotuotteet) ja/tai ravintoaineita (esim. tyydyttynyt rasva, kuidut). o Nykyajan kuluttajilla on edessään valtava elintarvikevalikoima ja jopa kapeissa tuoteryhmissä elintarvikkeiden ravintosisällöt vaihtelevat suuresti. Tuoteryhmän sisäisiä korvaussuhteita heijastavat laatukysymykset on otettava paremmin huomioon, kun arvioidaan verojen ja tukien vaikutuksia. o Muista maista saadut kokemukset antavat viitteitä siitä, että verotuskeskustelua ei voida lopulta ratkaista pelkästään ekonometrisiin tutkimuksiin tukeutumalla. Tosielämän kokeet ja satunnaistetut kontrolloidut tutkimukset tarjoavat vaihtoehtoisen ja mahdollisesti hedelmällisen tutkimusalueen, mutta nämä ovat kuitenkin kalliita ja vaikeasti järjestettäviä tutkimusmuotoja. Lähitulevaisuudessa keskeiseksi tavoitteeksi tulisi asettaa Suomen nykyisen makeisveron vaikutusten arviointi. Myös Tanskassa lokakuussa 2011 käyttöönotetun tyydyttyneen rasvan veron ympärillä käytävää keskustelua on syytä seurata tarkasti. o Ehdotettujen verokäytäntöjen tähän asti lähes huomiotta jääneet vaikutukset elintarviketeollisuuteen vaativat tutkimista. Tämän on tarpeen, jotta voimme ymmärtää veroratkaisujen vaikutukset kansanterveyteen, sillä elintarviketeollisuuden kaltaisella keskittyneellä toimialalla mikä tahansa vero tai tuki siirtyy hyvin harvoin sellaisenaan lopputuotteisiin. Lisäksi lainsäädännöstä toimialalle koituvat kustannukset on otettava huomioon, kun pyritään arvioimaan sitä, onko ehdotettu veropolitiikka sosiaalisesti perusteltuna - toisin sanoen ovatko politiikan hyödyt suurempia kuin sen kustannukset.

In many high-income countries, the rise in obesity and incidence of chronic diseases has lead to calls for the imposition of targeted food taxes and subsidies in order to improve the quality of diets, lower energy intakes, and reduce the burden of diet-related diseases. Finland has followed the trend with the introduction on 1st January 2011 of a small excise tax on confectionaries, ice-cream, and soft drinks, but the debate about the desirability of fiscal instruments to promote public health is ongoing. Important but unresolved questions surround the form of the tax (food-based or nutrient-based? Excise or ad-valorem?), its coverage in terms of product groups or nutrients, whether it should be combined with subsidies to promote consumption of healthy foods, the costs that it imposes on the food industry, and its effectiveness in improving diets and nutritional health. We sought to contribute to that debate by reviewing the theoretical basis for differentiated food taxes (DFTs), and the recent but quickly expanding empirical literature on the subject. At a conceptual level, DFTs can be justified by the large external costs that are caused by unhealthy diets and related diseases, although it is over-consumption of unhealthy foods, as opposed to moderate consumption, that should ideally be taxed - unfortunately a practical impossibility. More convincingly, there is evidence that consumers do not act rationally when choosing foods and diets, and in that context taxes can be used to correct behavioural failures, such as a lack of self-control. It is important to acknowledge, however, that a tax imposes costs on private individuals and the public sector, and therefore should only be considered socially desirable if its benefits outweigh its costs. This is an empirical question, which relies crucially on the effectiveness of DFTs in driving food choices towards healthier options. In Finland, that question has only been addressed in two recent studies that unfortunately reach different conclusions, with only Kotakorpi et al. (2011) supporting the idea that moderate DFTs would induce sizeable improvements in nutritional health. The other study (Irz, 2010) suggests that energy intake and obesity would hardly be affected by a tax targeting foods high in fat and sugar, while the change in diet quality would be ambiguous. Although unsatisfactory, the lack of certainty regarding the effect of DFTs in Finland is rather typical of the situation in other countries, which points to the inherent limitations of the econometric techniques that have been applied to date to analyse the subject. The main problem lies with the difficulty of estimating own-price and cross-price elasticities accurately at a level of product disaggregation that makes sense from a nutritional - rather than economic - point of view. Neither of the two Finnish studies seems entirely satisfactory at that level, and it is therefore difficult to argue that, in the Finnish context, the introduction of DFTs is truly evidence-based. In spite of the absence of unambiguous conclusions in the literature, a few important messages emerge from the review. First, the effect of DFTs on food choices, dietary intakes, and health are complex because taxing a particular food has implications for the entire diet due to the complex and largely unknown relationships of substitutability and complementarity that foods entertain with one another. This is a point of practical importance, as some studies have shown that, due to unintended effects, well-meaning taxes would most likely increase the risk of diet-related diseases rather than decrease it. The complexity of the food choices that have been put to light by empirical research stands in sharp contrast with the way DFTs are typically communicated to the public by labeling the targeted foods as 'junk' and relying on the intuitive appeal of the law of demand. Second, moderate taxes applied to a broad range of foods deemed unhealthy do not typically generate large behavioural responses and improvements in diet quality. The Finnish study by Kotakorpi et al. (2011) stands as an exception but the fact that their results rely largely on a single parameter, namely the own-price elasticity of demand for 'sweets and sugar', which is extremely high by international standards, should invite caution when drawing the policy implications of that study. Third, achieving an unambiguous improvement in diet quality and effective targeting of the policy often requires the combination of several taxes and subsidies. The design of an efficient policy therefore requires the careful comparison of different tax and subsidy schemes in terms of their effects on diet quality and health. Once in place, any policy should be regularly monitored and evaluated, with possible changes to tax rates and range of products or nutrients subject to the tax. An additional advantage of combining a subsidy to a tax would be to alleviate the suspicion that DFTs are introduced as a way of raising government revenue rather than improving public health. Fourth, an efficient incentive scheme should align its instruments as closely as possible to its public health objective. For instance, if the health policy seeks to reduce consumption of particular energy-dense but nutrient-poor foods (i.e., "empty calories" such as sugar-sweetened beverages), an excise tax which is simple and easy to administer is likely to be more efficient than a nutrient tax. On the other hand, if the objective is to reduce intakes of a given nutrient, taxing foods differentially according to their nutrient content, and hence making it possible for consumers to substitute low-content foods for high-content ones within product groups, is likely to be more efficient than a tax applied uniformly to broad food groups. A nutrient tax presents the additional advantage of creating an incentive for product reformulation towards healthier options by food manufacturers. Ultimately, however, policies should be compared in terms of the costs required to achieve the same improvement in health outcomes. Fifth, it should not be forgotten that fiscal instruments affect supply as well demand of foods. Rather than assuming a 100% pass-through rate from suppliers to consumers, the transmission of a tax along the food chain needs to be investigated empirically as well. More specifically about the Finnish policy context, several avenues should be explored in order to inform the ongoing debate: o In the search for a cost-effective and efficient policy, and noting the limited range of policy instruments that have been studied in Finland to date, more work is needed to identify the incentive schemes capable of delivering large improvement s in public health at minimum cost. With respect to the ongoing policy debate, we note that none of the existing studies is capable of capturing the defining feature of a nutrient tax (e.g., sugar tax), which is to link the tax rate of each food to its nutrient content. The comparison of food-based and nutrient-based taxes therefore remains unexplored, and future studies should also include additional food groups (e.g., dairy products) and/or nutrients (e.g., saturated fat, fibers) in the analysis. o Because modern consumers are faced with a wide choice of foods and, even within narrow product groups, the nutritional content of those foods varies greatly, quality issues reflecting within-group substitutions need to be better taken into account when assessing the effects of taxes and subsidies. o The experience of other countries suggests that, ultimately, the policy debate is unlikely to be resolved by econometric studies alone. Real-life experiments and randomized controlled trials provide an alternative and potentially fruitful area of research, but are costly and difficult to organize. In the near future, the evaluation of the current confectionary tax in Finland should be set as a priority, and the policy discussion surrounding the saturated fat tax introduced in October 2011 in Denmark should be followed closely. o The impact of the proposed policies on the food industry, which to date has been largely neglected, should be investigated. This is necessary even to understand the public health impact of the policies, given that the transmission of any tax or subsidy in a concentrated sector such as the food industry is unlikely to be perfect. Further, the costs imposed on industry should be taken into account in any impact assessment seeking to establish whether the proposed policy is socially desirable in the sense that its benefits outweigh its costs.