Maatalouden ympäristöpolitiikan skaalat ja oppiminen

Abstract

EU-jäsenyys muutti Suomessa harjoitettua maatalouden ympäristöpolitiikkaa. Koska ympäristöasioiden merkitys maataloudessa on suuri myös tulevaisuudessa, maatalous- ja ympäristökysymyksiä yhdentävän politiikkatiedon tarve kasvaa. Erityisesti tarvitaan tietoa maatalous- ja ympäristöpoliittisen päätöksenteon välisistä suhteista, jotta maatalous- ja maaseutupoliittiset ratkaisut pystyttäisiin paremmin sovittamaan vastaamaan EU:n yhteisen maatalouspolitiikan kehitystä. Tutkimuksen tavoitteena oli tutkia politiikkaoppimisen näkökulmasta niitä institutionaalisia ja politiikan sisältökäsitysten muutoksia, jotka maatalouden ympäristöpolitiikassa ovat tapahtuneet EU-jäsenyyden myötä. Lisäksi tavoitteena oli tuottaa tietoa niistä kansallisista ja yhteisötason kehityskuluista, joilla on merkitystä maatalous- ja ympäristöpolitiikan yhdentämisen kannalta sekä arvioida niitä institutionaalisia tekijöitä, jotka vaikuttavat maatalouden ympäristöpolitiikan kykyyn vastata sille asetettuihin haasteisiin. Uudesta, ylikansallisesta politiikkaympäristöstä huolimatta politiikan instituutioiden ja käytäntöjen muutokset ovat toistaiseksi olleet suhteellisen vähäisiä maatalouden ympäristöpolitiikassa, vaikka sen sisältö onkin muuttunut merkittävästi. Maatalouden ympäristöpolitiikassa selvin muutos on tapahtunut yhteiskuntapoliittisissa diskursseissa. Maatalouden ympäristökysymykset eivät enää 1990-luvulta lukien ole näyttäytyneet elinkeinon marginaalikysymyksinä. Sen sijaan ne on alettu esittää sekä maatalouspolitiikassa että ympäristöpolitiikassa elinkeinon haasteina. Politiikan suunnitteluprosessit ovat luoneet maatalouden ympäristöpolitiikan kentälle perinteisten maataloussuuntautuneen kannatusryhmän ja ympäristöpainotteisen kannatusryhmän rinnalle kolmannen maatalouden ympäristöpolitiikan kannatusryhmän. Se ei pidä maatalousympäristön suojelua itseisarvona vaan näkee sen välttämättömänä maatalouden nauttiman yleisen yhteiskunnallisen hyväksynnän säilyttämiseksi. Maatalouden ympäristöpolitiikan yhteistyörakenteiden muuttuminen näkyy myös aluetason hallinnollisissa rutiineissa sekä alueellisessa yleissuunnittelussa ja muissa yhteistyöprojekteissa. Suomalaista maatalouden ympäristöpolitiikkaa ohjanneen kansallisen yhdenmukaisuuden periaate on saamassa rinnalleen ympäristötoimenpiteiden paikallista kohdentamista korostavan politiikkakehyksen. Alue- ja paikallistasolta voimakkaasti esiin nouseva politiikkakehys, joka korostaa paikallisen ja kokemusperäisen tiedon merkitystä maatalouden ympäristönhoidossa, ei ole toistaiseksi riittävästi välittynyt kansallisen tason politiikan muotoiluun. Kaikkiaan voidaan todeta, että politiikkaoppimista on kiistatta tapahtunut ja että sitä yhä tapahtuu maatalouden ympäristöpolitiikan osajärjestelmän sisällä. Tämä oppiminen ei kuitenkaan ole säteillyt tarpeeksi vahvasti osajärjestelmän ulkopuolelle. Osajärjestelmä on ikään kuin kääntynyt sisäänpäin, jolloin oppiminen ei ole kohdistunut politiikan järjestelmän rakenteisiin tai periaatteisiin vaan politiikan toimenpiteiden yksityiskohtaisempiin sisältöihin. Olennaista olisikin saada tehostettua politiikkaoppimista sekä maataloussektorin sisällä eri osajärjestelmien välillä että maatalouden ja muiden politiikkasektoreiden kesken.

During the past 10 years Finnish agricultural policy has undergone significant changes. Structural changes of agriculture, emphasis on the joint production of food and public goods, food crises, as well as raising environmental awareness have all contributed to the policy change. Therefore, more information on the relationship between agricultural and environmental decision-making is needed to guarantee that national policy actions are on the line with the Common Agricultural Policy (CAP) of the European Union (EU), its accompanying measures and the environmental legislation of the EU. The aim of this study was to examine in the context of policy learning what has been learnt from recent policy processes and how these learning processes have influenced current policy-making. This was carried out by analysing the evolution of the agri-environmental policy over time by examining the characteristics of different policy belief systems within it and by identifying the crucial elements that may either prohibit or enable policy learning. Institutional changes and policy belief systems at the national, regional and local levels were analysed. Furthermore, the connections between policy formation and implementation were examined from the perspective of policy learning. Special attention was paid to the roles of policy brokers and intermediaries in enabling the co-operation between different groups of actors and levels of governance. Although the content of the agri-environmental policy has altered considerably, institutional changes have been relatively minor. The most noticeable change in the agri-environmental policy has taken place in terms of societal discourses. Starting from the 1990s, agri-environmental issues have not any more been portrayed as marginal phenomena but as serious challenges for agricultural and environmental policy-making. The development of agri-environmental policy process has led to a formation of a new advocacy coalition in the agri-environmental policy field. The traditional pro-agriculture and pro-environment advocacy coalitions have become challenged by a new agri-environmental policy coalition. The new coalition does not consider that the conservation of agricultural environment is a matter of actual intrinsic value but emphasises that if the general social acceptance of agriculture is to be sustained, public benefits derived from agricultural environment are likely to play a significant role. This study showed that policy learning has played and still plays an important role within the agri-environmental policy subsystem but the results of learning have not diffused out from the subsystem. In fact, the agri-environmental policy subsystem has turned inwards and, as a consequence, policy learning has not focused on fundamental policy principles or institutional structures but on the details of single policy measures. Thus, it would be highly essential to strengthen policy learning across the different subsystems of the agricultural sector as well as across the agricultural sector and other relevant policy sectors.