The next WTO round on agriculture and EU enlargement : pressures for reforms in the EU common agricultural policy

Abstract

Maailman kauppajärjestö WTO:n seuraava neuvottelukierros ei uhkaa EU:n maito-, liha ja viljapolitiikan perusteita, jos kaupan vapauttaminen jatkuu WTO:ssa tulevina vuosina jotakuinkin samaa tahtia kuin tähänkin saakka. Pientä hienosäätöä EU:n yhteinen maatalouspolitiikka kuitenkin väistämättä tarvitsee selviytyäkseen mm. kiristyvistä vientitukirajoituksista. Nykyisten vientimäärien säilyttäminen edellyttää EU:lta tuettoman maatalousviennin selvää lisäämistä lähivuosina. Euron tuntuva vahvistuminen suhteessa dollariin tulisi toisaalta vaikeuttamaan WTO-sitoumusten noudattamista. Myös itälaajentuminen lisää EU:n ongelmia selviytyä kansainvälisen maatalouskauppapolitiikan paineista. Näin toteaa MTT Taloustutkimus (MTTL) tuoreessa selvityksessään, jossa tarkastellaan uudesta WTO-kierroksesta aiheutuvia paineita EU:n maito-, liha- ja viljamarkkinoille. Selvityksessä on oletettu, että maataloustuotteiden kaupan vapauttaminen jatkuu tulevalla WTO-kierroksella Uruguayn sopimuksen viitoittamaa tietä. EU:n tuotantotukia jouduttaisiin alentamaan yhteensä kaksikymmentä prosenttia kuuden vuoden aikana kaudesta 2004/2005 alkaen. Vientituen budjettirajoite kiristyisi 36 prosenttia ja tuetun viennin määrä 21 prosenttia markkinavuoteen 2009/2010 mennessä. Tuontitulleja jouduttaisiin madaltamaan 36 prosenttia samana ajanjaksona. Uudesta WTO-kierroksesta aiheutuvia paineita on tarkasteltu sekä nykyisen EU-15:n että laajentuvan EU:n näkökulmista. EU:n laajentumisen kymmeneen Keski ja Itä-Europan maahan (KIE-maat) on oletettu tapahtuvan kahdessa vaiheessa. Ns. Luxemburg-ryhmän (Eesti, Puola, Slovenia, Tsekin tasavalta ja Unkari) osalta liittymisen on arvioitu tapahtuvan vuonna 2005 ja ns. Helsinki-ryhmän (Bulgaria, Latvia, Liettua, Romania ja Slovakia) osalta vuonna 2008. Vientitukeen liittyvät WTO-sitoumukset ovat EU:lle kaikista rajoittavimmat. Varsinkin tuetun viennin määrät edellyttävät lähivuosina toimenpiteitä useilla sektoreilla, vaikka sitoumuksia ei kiristettäisikään. Vientituen tarpeeseen vaikuttavat oleellisesti maailmanmarkkinahintojen kehitys ja valuuttakurssit. Euron heikkous dollariin nähden on helpottanut unionin tilannetta viime aikoina. Euron vahvistuminen tulisi toisaalta vaikeuttamaan tilannetta. Vahvistuva euro kasvattaa maksettavan vientituen arvoa ja pienentää mahdollisuuksia viedä ilman tukea. Erilaiset odottamattomat markkinahäiriöt saattavat myös muuttaa tilannetta huomattavasti. WTO-sitoumukset tulevat lähivuosina rajoittamaan mm. useimpien maitotuotteiden (rasvaton maitojauhe, juusto, muut maitotuotteet) tuettua vientiä EU:n ulkopuolelle. Ainoastaan voin vientitukisitoumusten ei odoteta aiheuttavan EU:lle suuria ongelmia, vaikka kaikki voi vietäisiin edelleen tuella. Myös naudanlihan tuettu vienti pysyy sitoumusmäärien rajoissa, elleivät eläintaudit oleellisesti muuta tehtyä ennustetta. Sian- ja siipikarjanlihan kohdalla nykyisten vientimäärien säilyttäminen sitä vastoin edelyttää tuettoman viennin lisäämistä. Myös vehnän ja rehuviljan kohdalla WTO-sopimus rajoittaa lähivuosina tuettua EU-vientiä. EU:n laajentuminen lisää unionin paineita mm. maitojauheen vientitukisitoumusten suhteen. Useimpien tarkasteltujen tuotteiden kohdalla tilanne ei kuitenkaan oleellisesti muuttuisi laajentumisen seurauksena. Esimerkiksi jalostettujen maitotuotteiden kohdalla tilanne on vaikea ilman laajentumistakin, eikä kiristyvien WTO-sitoumusten täyttäminen ole mahdollista ilman muutoksia EU:n politiikassa. Juuston, sian- ja siipikarjanlihan kohdalla laajentuminen saattaa sen sijaan jopa helpottaa unionin tilannetta. Näin käy, koska hakijamaiden tuoma vientitukikiintiön lisäys on arvioitu nettovientitarpeen lisäystä suuremmaksi. WTO:n tulevissa kauppaneuvotteluissa tullaan EU:lta vaatimaan myös maataloustuotteiden rajasuojan madaltamista. Useimpien tuotteiden kohdalla tullien alentaminen (oletetulla 36 prosentilla) ei muodostuisi EU:lle ongelmaksi, koska tullilla lisätty maailmanmarkkinahinta olisi edelleen selvästi EU:n sisämarkkinahinnan yläpuolella. Voin osalta on kuitenkin tiedossa ongelmia euron vahvistuessa, koska EU:n rajasuojana toimiva kiinteä tulli ei välttämättä enää kata EU:n hallinnollisen vähimmäishinnan ja maailmanmarkkinahinnan erotusta. Tämän seurauksena tuontivoin hinta voi painua alle EU:n hintatason, mikä johtaisi tuonnin kasvuun. WTO-neuvotteluissa sovitaan myös maatalouden markkinatuen eli ns. AMS-tuen (Aggregate Measurement of Support) alentamisesta. MTT:n arvion mukaan EU:n markkinatuki jää selvästi sitoumustason alle sekä nykyisessä että laajentuneessa unionissa, vaikka EU:n sitoumusta kiristettäisiin Uruguayn kierroksen mallin mukaan. EU:n laajentuessa edellytyksenä on kuitenkin EU:n maksamien suorien tukien pysyminen alennusvelvoitteen ulkopuolella. Tällaisia ovat EU:ssa muun muassa tuotannon määrään sitomattomat hehtaarituki, emolehmä- ja sonni-palkkiot, jotka otettiin käyttöön EU:n maatalouspolitiikan (CAP) uudistuksen yhteydessä vuonna 1992. Näiden tukien saattaminen alennussitoumusten alle on kuitenkin useiden WTO-jäsenmaiden kuten USA:n tavoitteena. Suuria uhkia EU:n nykyisen kaltaisen maatalouspolitiikan harjoittamiselle aiheuttaisivat mm. vientitukien täydellinen eliminointi, tullien nopea alentaminen tai jopa niiden poistaminen (esimerkkinä "kaikki paitsi aseet" -sopimus vähiten kehittyneiden maiden kanssa) ja euron tuntuva vahvistuminen. Näiden uhkien konkretisoituminen samanaikaisesti johtaisi yhteisen maatalouspolitiikan muutostarpeeseen, joka olisi tutkimuksessa esitettyä "hienosäätöä" huomattavasti suurempi.

The outcome of the WTO negotiations is not certain, but there is a possibility that the Next WTO Round on Agriculture will be along the same lines as the Uruguay Round. The main objective of this study is to analyse the impacts of the Next WTO Round and EU enlargement on the EU Common Agricultural Policy in the dairy sector, meat sector, and cereals sector. The Next WTO Round is assumed to begin in marketing year 2004/2005 and end in marketing year 2009/2010, over a six-year implementation period. It is assumed that there will be a three-year lapse before the start of the Next WTO Round on agriculture. The reason is that the on-going WTO negotiations process is assumed to continue for 3 years after the end of the Uruguay Round in marketing year 2000/2001. The future WTO commitments are projected to be along the same lines as in the Uruguay Round with further 36 percent reduction in export subsidy expenditure, 21 percent reduction in the volume of subsidised export, 36 percent or 20 percent reduction in standard tariffs, and 20 percent reduction in the Aggregate Measure of Support. Under the EU-15 scenario in the Next WTO Round, the export subsidy commitments for the dairy sector will be binding for all products (skim milk powder, cheese, other milk products) with the exception of butter. In the meat sector, the export subsidy commitments will be binding for pigmeat and poultry meat, but not binding for beef. In the cereals sector, the export subsidy commitments will be binding for both wheat and coarse grains, but only for quantity commitments. Under the EU-25 scenario in the Next WTO Round, the export subsidy commitments for the dairy sector will continue to be binding for all products with the exception of butter. EU enlargement will put additional pressure on the export subsidy commitments for skim milk powder, but will ease the binding quantity commitments for cheese, and butter exports can continue to be fully subsidised. In the meat sector, EU enlargement will somewhat ease the binding quantity commitments for pigmeat. There will be no additional pressure on the export subsidy commitments for beef and pressure on the export subsidy commitments for poultry meat will ease. Under the scenario of a strong Euro (USD 1.20/Euro) and further tariff reductions in the Next WTO Round, the EU will face border protection problems for butter starting from marketing year 2002/2003. In contrast, the EU will be able to maintain its border protection for skim milk powder, beef, pigmeat, poultry meat, wheat, and coarse grains (barley & maize) even if the Euro appreciates to the level of USD 1.20/Euro. Border protection problems will definitely not arise for all the sectors (dairy, meat, cereals) under a weak Euro (USD 0.80/Euro) and further tariff reductions. The domestic support projections for the EU-15 and EU-25 scenarios indicate that the EU will not face any problems in staying within the Aggregate Measure of Support (AMS) commitments in the Next WTO Round. If the blue box payments are included in the AMS calculations, the EU-15 scenario may still be able to stay within the AMS commitments, but the enlarged EU will certainly risk breaching the future AMS commitments. The Next WTO Round will not be a threat to the dairy, meat, and cereals sector if the Next WTO Round is going to be along the same lines as the Uruguay Round and the Euro remains to be weak or below the parity level with the US dollar. Although, some mild reforms are needed in the EU Common Agriculture Policy in order to stay within some of the binding export subsidy commitments. The current weakness of the Euro has allowed the EU to have a lot of "breathing space" in the agricultural commodity markets. However, EU eastwards enlargement will put additional pressure on some of the commodities. As a result, the EU may risk breaching the future WTO commitments for export subsidy and domestic support.