EU:n metsäkatoasetuksen mahdolliset vaikutukset Suomessa
Kniivilä, Matleena; Niskanen, Olli; Mutanen, Antti; Jansik, Csaba; Korhonen, Kari T; Koskivaara, Atte; Lehtonen, Heikki; Karhula, Timo; Sauvula-Seppälä, Tiina; Siitonen, Juha; Tuominen, Sakari (2024)
Julkaisusarja
Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus
Numero
39/2024
Sivut
123 s.
Luonnonvarakeskus
2024
All rights reserved. This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Julkaisun pysyvä osoite on
http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-380-914-7
http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-380-914-7
Tiivistelmä
Merkittävä tekijä globaalin metsäkadon taustalla on metsien raivaaminen maatalouskäyttöön. Metsiä raivataan maatalousmaaksi muun muassa naudanlihan, kaakaon, soijan, palmuöljyn, kahvin, kumin ja puun tuotannon tarpeisiin. EU-maat ovat näiden tuotteiden merkittäviä kuluttajia. Metsäkatoa ja metsien tilan heikkenemistä pyritään hillitsemään EU:n metsäkatoasetuksella (The Regulation on Deforestation-free products (EUDR)), joka tuli voimaan kesäkuussa 2023. Asetuksen soveltaminen alkaa vuoden 2024 lopussa. Asetuksen tavoitteena on minimoida EU:n vaikutus maailmanlaajuiseen metsäkatoon ja metsien tilan heikkenemiseen. Asetuksella kielletään asetuksessa mainittujen hyödykkeiden ja niistä tuotettujen tuotteiden EU:n markkinoille saattaminen, asettaminen saataville EU:n markkinoilla sekä viennin, mikäli ne eivät täytä seuraavia vaatimuksia: 1) ne ovat metsäkatoa aiheuttamattomia, 2) ne on tuotettu tuotantomaan asiaa koskevan lainsäädännön mukaisesti ja 3) niistä on annettu asianmukaista huolellisuutta koskeva vakuutus (DD-vakuutus). Asetuksella kielletään saattamasta markkinoille tai vientiin hyödykkeitä ja tuotteita, jos niiden tuotanto on aiheuttanut metsäkatoa tai metsien tilan heikkenemistä 31.12.2020 jälkeen. Metsäkadolla asetuksessa tarkoitetaan metsän muuntamista maatalouskäyttöön riippumatta siitä, onko muutos ihmisen toiminnan aiheuttama vai ei. Asetus koskee ainoastaan asetuksessa mainittujen tuotteiden tuotannon aiheuttamaa metsäkatoa. Esimerkiksi Suomessa keskeinen metsäkadon aiheuttaja, rakentaminen, ei kuulu asetuksen piiriin, ja ainakin tällä hetkellä maatalouden toiminnasta vain osa on mukana asetuksessa.
Asetuksen mukaan toimijan on noudatettava asianmukaista huolellisuutta ja arvioitava sekä raportoitava asianmukaisen huolellisuuden järjestelmissään metsäkadon riskistä tuotantoketjussa ja tarvittaessa tehtävä toimenpiteitä riskin vähentämiseksi. Toimijan on kerättävä tietoa, jolla voidaan osoittaa tuotteen alkuperä. Tietovaatimuksiin sisältyy mm. tuotteen kuvaus ja määrä, tuotteessa käytettyjen hyödykkeiden tuotantoalueiden sijainti (ns. geolokaatiovaatimus), tuotantopäivä tai ajanjakso sekä riittävän pätevät ja todennettavissa olevat tiedot siitä, että asianomaiset tuotteet ovat metsäkatovapaita. DD-vakuutus on eräkohtainen ja se tehdään TRACES-järjestelmän pohjalle rakennettavaan tietojärjestelmään.
Vaikka metsäkatoasetus on EU-tasolla jo voimassa, sen toteuttamiseen liittyy vielä paljon epäselvyyksiä. Suomessa kansallinen lainsäädäntö on ollut arvion kirjoittamisen aikaan laadintavaiheessa. Tämä Luonnonvarakeskuksen laatima raportti on tehty tukemaan asetuksen kansallista toimeenpanoa. Hanketta toteutettaessa (helmi-huhtikuu 2024) asetuksen toimeenpanon osalta keskeisiä asioita oli vielä runsaasti auki, ja esimerkiksi tarkempaa ohjeistusta toteuttamiseen liittyen ei ollut saatu komissiolta. Myöskään hallituksen esitysluonnos ei ollut raportin kirjoittajien käytössä kuin vasta hankkeen loppuvaiheessa, koska hallituksen esityksen valmistelu eteni samanaikaisesti tämän raportin työn kanssa. Tästä syystä raportissa arvioidaan ennen kaikkea EU:n metsäkatoasetuksen potentiaalisia vaikutuksia Suomessa. Edellä mainitut epävarmuudet ja keskeneräisyydet hankaloittivat merkittävästi vaikutusten arviointia.
Suomessa metsäkatoasetuksen piiriin kuuluvien tuoteryhmien kokonaisviennin arvo oli vuonna 2023 13,4 miljardia euroa, josta metsäsektorin tuotteiden osuus oli lähes 95 prosenttia. Asetuksen piiriin kuuluvien tuotteiden osuus Suomen tavaraviennistä oli noin 17 prosenttia. Asetuksen piiriin kuuluvien tuotteiden kokonaistuonnin arvo oli 3,7 miljardia euroa. Tästä noin 61 prosenttia oli metsäsektorin tuotteita. Asetuksen piiriin kuuluvien tuotteiden viennin arvo EU:n ulkopuolelle oli puolestaan 7,0 miljardia euroa ja tuonnin arvo EU:n ulkopuolelta 0,9 miljardia euroa. Ne vastaavat Suomen koko ulkokaupan, eli kolmansien maiden markkinoille suuntaavasta viennistä 21 prosenttia ja kolmansien maiden tuonnista 2,9 prosenttia. Asetuksen piiriin kuuluvien tuotteiden kolmansiin maihin kohdistuvasta viennistä metsäsektorin osuus oli 96 prosenttia. Kolmansista maista tulevasta tuonnista metsäsektorin osuus oli 38 prosenttia, kumin ja kumituotteiden 26 prosenttia ja kahvin 22 prosenttia.
Asetus kohdistuu laajaan joukkoon toimijoita ja kauppaa käyviä tahoja erityisesti maa- ja elintarviketaloudessa, metsäsektorilla ja tukku- ja vähittäiskaupassa. Esimerkiksi yksityisiä metsänomistajia on useita satoja tuhansia ja pelkästään hankintakauppoja tehdään vuodessa kymmeniä tuhansia. Toimijoiden ja kauppaa käyvien koko vaihtelee suuresti. Asetus asettaa velvoitteita niin suurille päivittäistavarakauppaketjuille ja globaalisti toimiville metsäteollisuusyrityksille kuin myös pienille toimijoille, kuten metsänomistajille, maatalousyrittäjille, kahvipaahtimoille tai puusepänverstaille.
Metsäkatoasetuksen toteuttamisella on taloudellisia vaikutuksia, ympäristövaikutuksia ja muita yhteiskunnallisia vaikutuksia. Tarkkojen yrityksiin kohdistuvien taloudellisten vaikutusten arviointi ei ollut hankkeessa mahdollista, koska komissio ei ollut vielä arviointia tehdessä julkaissut tarkempaa ohjeistusta asetuksen soveltamisesta ja tulkinnoista. Kustannukset riippuvat suuresti asetuksen tulkinnoista. Maataloudessa vaikutukset kohdistuvat pääasiassa naudanliha- ja maitotiloille. Asetus vaikeuttaa nautakarjataloutta nykyisellä tulkinnalla etenkin tuotantorakentamisen ja laiduntamisen osalta. Tuotantorakentamisessa metsäkatoasetuksella on jo ollut huomattavia vaikutuksia: monia hankkeita on lykätty asetuksen tulkintoja odotellessa. Rakentamisen tulee jatkossa käytännössä kohdistua jo ennestään maatalouskäytössä olevalle alueelle, joka usein tarkoittaa peltoa, eikä metsätalousmaata saisi ottaa nautojen kasvatuksen käyttöön. Rakentamiseen liittyvät vaikutukset varmistuvat vasta tulkintojen tarkentuessa. Naudanlihan osalta elintarviketeollisuudessa vaikutusten odotetaan kohdistuvan etupäässä kansallisesti toimijoiksi määriteltyihin teurastamoihin, mutta myös naudanlihaa jalostaviin yrityksiin. Teurastamojen tulee naudanlihaa markkinoille saattaessaan varmistua tuotteiden vaatimuksenmukaisuudesta hankintaketjussaan.
Asetuksen ohjausvaikutus maataloudesta aiheutuvaan metsäkatoon jää Suomessa tämänhetkisen tulkinnan mukaan hyvin vähäiseksi, sillä maatalousrakentamisen aiheuttama metsäkato on pienimuotoista ja toisaalta asetus ei ota kantaa raivattujen peltojen maatalouskäyttöön asetuksessa mainitsemattomien hyödykkeiden tuotannon osalta, eikä siten estä pellonraivausta. Vaikutus metsäkadon estämiseen on suurempi, mikäli asetusta myöhemmässä vaiheessa laajennetaan muihin hyödykkeisiin niin, että kaikki pellonraivaus olisi asetuksen piirissä. Samoin vaikutus metsäkadon estämiseen on suurempi, jos nykymuotoisen asetuksen tulkittaisiinkin estävän kaiken pellonraivauksen seurauksena syntyneen raakapuun markkinoille saattamisen (eli myös muiden kuin asetuksessa mainittujen tuotteiden tuotantoon raivattujen peltojen raivauksen). Näitä tulkintoja ja niiden todennäköisyyttä ei ole tässä selvityksessä pystytty ottamaan huomioon.
Metsäsektorin toimijahaastatteluissa asetuksen ei nähty sinällään rajaavan erityisen paljon metsien käyttömahdollisuuksia Suomessa eikä myöskään metsäkatoasetuksen metsien tilan heikkenemistä koskevaa sääntelyä nähty ongelmallisena Suomen kannalta, jos ikimetsistä on olemassa selkeä määritelmä ja niiden sijainti on tiedossa. Metsäsektorilla yrityksille ja muille toimijoille syntyy kuitenkin uudenlaisia hallinnollisia kustannuksia, kustannuksia järjestelmien kehittämisestä ja rajapintojen rakentamisesta sekä henkilöstön perehdyttämisestä. Lisäksi voisi syntyä operatiivisia kustannuksia, jos toimintatapoja joudutaan muuttamaan (esim. erien erilläänpito varastoinnissa). Suurimmat kustannukset metsäsektorilla ovat pääsääntöisesti kertakustannuksia. Suurille, globaaleille metsäteollisuusyrityksille tietojärjestelmiin ja hallintoon liittyvät kustannukset ovat mahdollisesti satoja tuhansia, mutta liikevaihtoon verrattuna todennäköisesti kohtuullisia. Pienille yrityksille lisääntyvä hallinto ja kasvavat järjestelmätarpeet voivat muodostaa merkittävän tai joissakin tapauksissa jopa ylitsepääsemättömän kustannuserän, ja kykenemättömyys vastata raportointitarpeisiin voi pahimmassa tapauksessa estää markkinoille pääsyn. Mikäli tulkinnaksi komission ohjeistuksen myötä muodostuisi, että erillisen viitenumeron saavat puuerät muodostuvat hyvin lyhyen ajanjakson hakkuista ja maantieteellisesti pieneltä alueelta, ja mikäli nämä erät pitäisi pitää tuotantoketjussa loppuun saakka erillään, tilanne olisi toinen myös isoissa metsäteollisuusyrityksissä. Kustannukset nousisivat huomattavasti varastojen uudelleenjärjestelyjen seurauksena. Käytännössä puuerien erilläänpito olisi kuitenkin monissa tapauksissa mahdotonta, eikä tämä siten tätä arviointia tehdessä vaikuta kovin todennäköiseltä vaihtoehdolta.
Asetuksen vaikutus Suomessa metsätalouden käytössä olevaan metsäpinta-alaan on vähäinen. Asetus ei suoranaisesti vaadi, että ikimetsät tulisi jättää metsätalouden ulkopuolelle, mutta käytännössä näin todennäköisesti tapahtuisi. Ikimetsän määritelmän tulkinnasta riippuen puuntuotannon metsämaalla ikimetsiä on joko vähän tai ei lainkaan. Jos luonnontilaisen kaltaiset metsät suojelualueiden ulkopuolella Suomessa luokiteltaisiin ikimetsiksi, ikimetsien pinta-ala-arvio puuntuotannon metsämaalla on 49 000 hehtaaria eli noin 0,2 % puuntuotannon metsämaan alasta. VMI:n arvion pohjalta noin puolet näistä metsistä on aarniometsiä (vanhoja metsiä, old-growth forests), jotka eivät sisälly metsäkatoasetuksen ikimetsiä koskevaan heikentämiskieltoon. Arvio on epävarma, sillä vanhoille metsille (aarniometsille) ei tätä raporttia kirjoitettaessa ole vielä kansallisia raja-arvoja. Vaikka iki- tai aarniometsien jäämisellä puuntuotannon ulkopuolelle ei ole merkittävää vaikutusta hakkuumääriin, näiden määrittämisen epävarmuudella voi olla vaikutusta huomattavasti enemmän kuin niiden pinta-alan enimmäisarvio antaisi aiheen olettaa. Tämä johtuu siitä, että vastuullisesti toimivat puunostajat eivät hanki puuta metsästä, joka voi olla iki- tai aarniometsää. Täsmällinen ikimetsän määritelmä ja ikimetsien yhdenmukaisesti tehty kartoittaminen olisi erittäin tärkeää metsäkatoasetuksen soveltamisen, myönteisten ympäristövaikutusten varmistamisen, puukaupan sujuvuuden sekä metsänomistajien oikeusturvan näkökulmista. Jos määritelmät eivät ole selvät ja ikimetsien sijainti ei ole tiedossa, kasvaa riski sekä turhista perustellun huolenaiheen ilmaisuista että hakkuista arvokkaissa luontokohteissa.
Maa- ja metsätaloussektorin ulkopuolella kustannuksia syntyy erityisesti kaupan alan yrityksissä. Isoissa yrityksissä (esim. päivittäistavarakaupan yritykset) tuotemäärä on suuri ja sisältää hyvin laajan joukon asetuksen piiriin kuuluvia tuotteita. Tuotteilla kauppaa käyvät ovat velvollisia huolehtimaan siitä, että metsäkatoasetuksen vaatimukset täyttyvät. Käytännössä tämä tarkoittaa seurantajärjestelmien kehittämistä omaan toimintaan, mutta myös koko tuoteketjussa. Pelkästään koko päivittäistavarakaupan omien järjestelmien kehittäminen voi tehtyjen haastatteluiden mukaan maksaa jopa useita miljoonia euroja.
Metsäkatoasetuksen merkittävimmät monimuotoisuusvaikutukset toteutunevat Euroopan ulkopuolella, mikäli sillä pystytään vähentämään metsäkatoa merkittävässä määrin. Suomessa viime vuosina tapahtuneesta metsäkadosta noin puolet on ollut rakentamiseen liittyvää ja noin kolmannes maatalouteen liittyvää, johon asetuksella tulee olemaan kuitenkin vain vähäinen vaikutus. Metsäkatoasetuksella olisi negatiivisia monimuotoisuusvaikutuksia, jos se estäisi metsitettyjen maatalousympäristöjen ennallistamisen perinnebiotoopeiksi. Tätä raporttia kirjoitettaessa vaikuttaa kuitenkin siltä, ettei asetus tulisi estämään ennallistamistoimia.
Muissa EU-maissa, joita haastateltiin tätä raporttia varten, metsäkatoasetuksen vaikutustenarviointi tavoiteaikataulussa tällä hetkellä saatavilla olevilla tiedoilla nähdään erittäin haastavaksi. Ruotsissa erityisen ongelmallisena arvioiden tekemiselle koetaan kireä aikataulu yhdistettynä tarkennettujen kriteerien puuttumiseen, koskien muun muassa metsätaloutta, raportointiin käytettäviä tietojärjestelmiä sekä olemassa olevan lainsäädännön suhdetta metsäkatoasetukseen. Kaikissa kyselyyn vastanneissa maissa tietojärjestelmistä ja raportointitarpeesta aiheutuvat kustannukset nähtiin potentiaalisesti erittäin merkittävinä, erityisesti pienille yrityksille.
Metsäkatoasetuksen suorat vaikutukset julkiseen talouteen liittyvät erityisesti valvonta- ja tarkastustoiminnan perustamiseen ja ylläpitoon. Lisäksi viranomaisten tulee varautua antamaan koulutusta ja neuvontaa asetuksenmukaisesta toiminnasta. Kustannukset kohdistuvat pääasiassa toimivaltaiselle viranomaiselle, joka Suomessa on Ruokavirasto. Muita mahdollisia julkisia tahoja, joille kustannuksia voi syntyä ovat esimerkiksi Tulli ja Metsäkeskus. Tarkastustoiminnan kustannuksia määrittelee riskiin perustuvan tarkastustarpeen (1 %, 3 %, 9 %) taso. Tarkastuskustannukset vaihtelevat toimialoittain, ja toteutuviin kustannuksiin vaikuttavat myös vielä avoinna olevat tulkinnat. Ruokaviraston alustava resurssitarvearvio kaikelle vuotuiselle metsäkatoasetukseen liittyvälle viranomaistoiminnalle on noin 15–20 henkilötyövuotta. Viranomaisten resurssien lisääminen vaikuttaa perustellulta, kun katsotaan tarvittavien tarkastusten määrän mahdollista nousua aiemmasta. Metsäkatoasetuksen tarkastusmääriä rajaava kotimaan toimijajoukko voisi olla vuositasolla jopa 107 000 toimijaa, mikäli kaikki puukauppaa tehneet metsänomistajat sekä nautakarjatilat sisällytettäisiin mukaan. Puukauppaa tekevistä metsänomistajista mukaan tulevat kuitenkin todennäköisesti vain hankintakauppoja tekevät toimijat ja kaikkien nautakarjatilojen sijaan toimijaksi katsotaan teurastamot (asetuksen tulkinnasta on edelleen epäselvyyttä). Jos puukaupoista mukaan lasketaan vain hankintakaupat ja nautakarjatilat suoramyyntitiloja lukuun ottamatta jätettäisiin tarkastelun ulkopuolelle, yhden prosentin tarkastustasolla kotimaan toimijoita olisi tarkastettava vuosittain noin 440 ja kolmen prosentin tarkastustasolla runsaat 1 300. Tämän lisäksi päälle tulevat tarkastukset tuontia ja vientiä harjoittaville EU:n ulkokaupan toimijoille, jotka ovat osin samoja kuin kotimaan toimijat. Kun ennen nykyistä metsäkatoasetusta tarkastuksia on Ruokaviraston mukaan tehty vuodessa keskimäärin 30, tulisi tarkastusten määrä siis moninkertaistaa aiemmasta.
EU:n metsäkatoasetuksen vaikutusarvioinnin keskeiset havainnot:
- EU:n metsäkatoasetuksen vaikutus metsäkatoon Suomessa on vähäinen, sillä se ei kohdistu infrarakentamisesta aiheutuvaan metsäkatoon eikä se estä tämänhetkisen tulkinnan mukaan raivatun pellon maatalouskäyttöä, jos pellolla ei tuoteta asetuksessa mainittuja hyödykkeitä. Vaikutus metsäkadon estämiseen on suurempi esimerkiksi silloin, jos nykymuotoisen asetuksen tulkittaisiinkin estävän minkä tahansa pellonraivauksen seurauksena syntyneen raakapuun markkinoille saattamisen.
- EU:n metsäkatoasetus koskee Suomessa suurta toimijajoukkoa, josta vain osa on tätä raporttia laadittaessa tietoinen asetuksen asettamista vaatimuksista. Asetus ja siihen liittyvät velvoitteet koskevat kotimaassa vuosittain vähintään kymmeniä tuhansia toimijoita.
- Asetus vaikeuttaa nautakarjataloutta nykyisellä tulkinnalla etenkin tuotantorakentamisen ja laiduntamisen osalta, sekä mahdollisesti aiheuttaa raportointirasitteita suoramyyntiä harjoittaville lähiruokatiloille. Nautakarjatalouden rakentamisen tulee jatkossa käytännössä kohdistua jo ennestään maatalouskäytössä olevalle alueelle. Koko maan tasolla maito- ja nautainvestointien rakennuskustannusten nousu alentaisi maatalouden yrittäjätuloa 1–3 miljoonaa euroa vuodessa, jos rakennuskustannusten lisäys asetuksen vuoksi olisi 4 prosenttia ja 3–7 miljoonaa euroa, jos rakennuskustannusten lisäys olisi 8 prosenttia.
- Asetus ei rajoita suoraan kuin vähän metsien käyttömahdollisuuksia Suomessa, mutta ikimetsistä tarvitaan selkeä määritelmä ja niiden sijainti on oltava tiedossa.
- Muualla kuin maataloudessa kustannuksia syntyy ennen kaikkea lisääntyvästä raportointivaatimuksesta.
o Yrityksille ja muille toimijoille syntyy lyhyellä aikavälillä kustannuksia järjestelmien kehittämisestä, rajapintojen rakentamisesta, henkilöstön perehdyttämisestä sekä erityisesti siirtymävaiheessa erilaisia epävarmuudesta aiheutuvia kustannuksia. Pidemmällä aikavälillä voi syntyä operatiivisia kustannuksia, jos toimintatapoja joudutaan merkittävästi muuttamaan. Erityisesti suurissa kaupan alan yrityksissä järjestelmiin liittyvät kertakustannukset voivat olla merkittäviä.
o Tietojärjestelmiin ja lisääntyvään hallintoon liittyvät kustannukset ovat isoille toimijoille liikevaihtoon suhteutettuna todennäköisesti kohtuullisia, mutta pienille toimijoille ne voivat muodostaa merkittävän kustannuserän.
o DD-vakuutukseen liittyvien kustannusten osalta kriittistä on erän määrittely.
- Asetuksen velvoitteisiin ja näistä aiheutuviin kustannuksiin vaikuttaa maiden riskiluokitus. Kotimaan toimijoille, joiden tuotteet sisältävät Suomessa tuotettuja hyödykkeitä, merkitystä on etenkin Suomen omalla riskitasolla. Riskiluokituksen tulisi olla ehdottomasti valmis ennen asetuksen soveltamisen alkua.
- Asetuksen piiriin kuuluvien muiden hyödykkeiden ja niistä valmistettujen tuotteiden – soijan, kahvin, kaakaon, palmuöljyn ja kumin – osalta yhteinen piirre on raaka-aineen alkuperä kolmansista maista. Merkittävää raaka-ainetuotantoa ei ole Suomessa, eikä EU:ssa, ainoana poikkeuksena soija. EU:n arvoketjut ovat vahvoja puolivalmisteiden ja lopputuotteiden tuotannossa. EU:n jäsenvaltioiden välillä vaihdetaan tavaraa arvoketjujen kaikilla jalostusasteilla. Näiden toimialojen yritysten suurimmat kustannukset liittyvät kolmansista maista peräisin olevien erien DD-vakuutuksiin tarvittavan tiedon hankintaan sekä järjestelmän rakentamiseen, jossa alkuperäisiä DD-vakuutuksia sekä EU:n jäsenmaista tulevien raaka-aineiden, puolivalmisteiden ja lopputuotteiden epäsuoria DD-vakuutuksia ylläpidetään, hallinnoidaan ja seurataan.
- Tällä hetkellä toimijoiden piirissä vallitsee suuri epävarmuus koskien toimitusketjujen sisäisiä järjestelmävaatimuksia. Toimijoiden on ryhdyttävä rakentamaan IT-alustoja ja järjestelmiä asetuksen soveltamisen pian alkaessa, vaikka viranomaisten tai saman arvoketjun sisäisten asiakkaiden kuten kaupan lopullisista vaatimuksista ei ole tietoa. On esitetty vakavia huolia kustannuksista, jotka liittyvät turhien ominaisuuksien rakentamiseen tai jälkikäteiskorjauksiin vaatimusten tarkentuessa liian myöhään.
- Toimijat ovat ilmaisseet huolensa kustannuksista, jotka syntyvät metsäkatoasetuksen eri tahojen, EU:n ja kansallisten viranomaisten ja eri arvoketjujen toimijoiden järjestelmien yhteen sopimattomuudesta ja manuaalisen työn suuresta tarpeesta tietojen siirrossa.
- Kustannukset nousisivat huomattavasti esimerkiksi isoissa metsäteollisuusyrityksissä, jos tulkinnaksi komission ohjeistuksen myötä muodostuisi, että erillisen viitenumeron saavat puuerät muodostuvat hyvin lyhyen ajanjakson hakkuista ja maantieteellisesti pieneltä alueelta, ja jos nämä erät pitäisi pitää tuotantoketjussa loppuun saakka erillään. Käytännössä puuerien erilläänpito olisi kuitenkin monissa tapauksissa mahdotonta eikä tämä siten tätä arviointia tehdessä vaikuta todennäköiseltä vaihtoehdolta.
- Metsäkatoasetus lisää tarvetta valvonnalle, neuvonnalle ja viestinnälle erityisesti Ruokavirastossa. Lisäksi mm. viranomaisten yhteistyö, raportointivelvoitteet ja seuraamusten käsittely tulevat lisäämään hallinnollisia kustannuksia. Tarvittavien tarkastusten määrä nousee todennäköisesti moninkertaiseksi, käytännössä vähintään kymmenkertaiseksi, EU:n puutavara-asetukseen verrattuna.
- Asetuksen toteutukseen ja tulkintaan liittyy tätä raporttia laadittaessa vielä paljon epäselvyyttä. Toimijat eivät ole voineet valmistautua toteutukseen (esim. järjestelmien kehittämiseen) tarvittavalla tavalla, koska komission selkeää ohjausta odotellaan edelleen (mm. erän määrittely). Toimijat pitävät aikataulua epärealistisen kireänä.
Asetuksen mukaan toimijan on noudatettava asianmukaista huolellisuutta ja arvioitava sekä raportoitava asianmukaisen huolellisuuden järjestelmissään metsäkadon riskistä tuotantoketjussa ja tarvittaessa tehtävä toimenpiteitä riskin vähentämiseksi. Toimijan on kerättävä tietoa, jolla voidaan osoittaa tuotteen alkuperä. Tietovaatimuksiin sisältyy mm. tuotteen kuvaus ja määrä, tuotteessa käytettyjen hyödykkeiden tuotantoalueiden sijainti (ns. geolokaatiovaatimus), tuotantopäivä tai ajanjakso sekä riittävän pätevät ja todennettavissa olevat tiedot siitä, että asianomaiset tuotteet ovat metsäkatovapaita. DD-vakuutus on eräkohtainen ja se tehdään TRACES-järjestelmän pohjalle rakennettavaan tietojärjestelmään.
Vaikka metsäkatoasetus on EU-tasolla jo voimassa, sen toteuttamiseen liittyy vielä paljon epäselvyyksiä. Suomessa kansallinen lainsäädäntö on ollut arvion kirjoittamisen aikaan laadintavaiheessa. Tämä Luonnonvarakeskuksen laatima raportti on tehty tukemaan asetuksen kansallista toimeenpanoa. Hanketta toteutettaessa (helmi-huhtikuu 2024) asetuksen toimeenpanon osalta keskeisiä asioita oli vielä runsaasti auki, ja esimerkiksi tarkempaa ohjeistusta toteuttamiseen liittyen ei ollut saatu komissiolta. Myöskään hallituksen esitysluonnos ei ollut raportin kirjoittajien käytössä kuin vasta hankkeen loppuvaiheessa, koska hallituksen esityksen valmistelu eteni samanaikaisesti tämän raportin työn kanssa. Tästä syystä raportissa arvioidaan ennen kaikkea EU:n metsäkatoasetuksen potentiaalisia vaikutuksia Suomessa. Edellä mainitut epävarmuudet ja keskeneräisyydet hankaloittivat merkittävästi vaikutusten arviointia.
Suomessa metsäkatoasetuksen piiriin kuuluvien tuoteryhmien kokonaisviennin arvo oli vuonna 2023 13,4 miljardia euroa, josta metsäsektorin tuotteiden osuus oli lähes 95 prosenttia. Asetuksen piiriin kuuluvien tuotteiden osuus Suomen tavaraviennistä oli noin 17 prosenttia. Asetuksen piiriin kuuluvien tuotteiden kokonaistuonnin arvo oli 3,7 miljardia euroa. Tästä noin 61 prosenttia oli metsäsektorin tuotteita. Asetuksen piiriin kuuluvien tuotteiden viennin arvo EU:n ulkopuolelle oli puolestaan 7,0 miljardia euroa ja tuonnin arvo EU:n ulkopuolelta 0,9 miljardia euroa. Ne vastaavat Suomen koko ulkokaupan, eli kolmansien maiden markkinoille suuntaavasta viennistä 21 prosenttia ja kolmansien maiden tuonnista 2,9 prosenttia. Asetuksen piiriin kuuluvien tuotteiden kolmansiin maihin kohdistuvasta viennistä metsäsektorin osuus oli 96 prosenttia. Kolmansista maista tulevasta tuonnista metsäsektorin osuus oli 38 prosenttia, kumin ja kumituotteiden 26 prosenttia ja kahvin 22 prosenttia.
Asetus kohdistuu laajaan joukkoon toimijoita ja kauppaa käyviä tahoja erityisesti maa- ja elintarviketaloudessa, metsäsektorilla ja tukku- ja vähittäiskaupassa. Esimerkiksi yksityisiä metsänomistajia on useita satoja tuhansia ja pelkästään hankintakauppoja tehdään vuodessa kymmeniä tuhansia. Toimijoiden ja kauppaa käyvien koko vaihtelee suuresti. Asetus asettaa velvoitteita niin suurille päivittäistavarakauppaketjuille ja globaalisti toimiville metsäteollisuusyrityksille kuin myös pienille toimijoille, kuten metsänomistajille, maatalousyrittäjille, kahvipaahtimoille tai puusepänverstaille.
Metsäkatoasetuksen toteuttamisella on taloudellisia vaikutuksia, ympäristövaikutuksia ja muita yhteiskunnallisia vaikutuksia. Tarkkojen yrityksiin kohdistuvien taloudellisten vaikutusten arviointi ei ollut hankkeessa mahdollista, koska komissio ei ollut vielä arviointia tehdessä julkaissut tarkempaa ohjeistusta asetuksen soveltamisesta ja tulkinnoista. Kustannukset riippuvat suuresti asetuksen tulkinnoista. Maataloudessa vaikutukset kohdistuvat pääasiassa naudanliha- ja maitotiloille. Asetus vaikeuttaa nautakarjataloutta nykyisellä tulkinnalla etenkin tuotantorakentamisen ja laiduntamisen osalta. Tuotantorakentamisessa metsäkatoasetuksella on jo ollut huomattavia vaikutuksia: monia hankkeita on lykätty asetuksen tulkintoja odotellessa. Rakentamisen tulee jatkossa käytännössä kohdistua jo ennestään maatalouskäytössä olevalle alueelle, joka usein tarkoittaa peltoa, eikä metsätalousmaata saisi ottaa nautojen kasvatuksen käyttöön. Rakentamiseen liittyvät vaikutukset varmistuvat vasta tulkintojen tarkentuessa. Naudanlihan osalta elintarviketeollisuudessa vaikutusten odotetaan kohdistuvan etupäässä kansallisesti toimijoiksi määriteltyihin teurastamoihin, mutta myös naudanlihaa jalostaviin yrityksiin. Teurastamojen tulee naudanlihaa markkinoille saattaessaan varmistua tuotteiden vaatimuksenmukaisuudesta hankintaketjussaan.
Asetuksen ohjausvaikutus maataloudesta aiheutuvaan metsäkatoon jää Suomessa tämänhetkisen tulkinnan mukaan hyvin vähäiseksi, sillä maatalousrakentamisen aiheuttama metsäkato on pienimuotoista ja toisaalta asetus ei ota kantaa raivattujen peltojen maatalouskäyttöön asetuksessa mainitsemattomien hyödykkeiden tuotannon osalta, eikä siten estä pellonraivausta. Vaikutus metsäkadon estämiseen on suurempi, mikäli asetusta myöhemmässä vaiheessa laajennetaan muihin hyödykkeisiin niin, että kaikki pellonraivaus olisi asetuksen piirissä. Samoin vaikutus metsäkadon estämiseen on suurempi, jos nykymuotoisen asetuksen tulkittaisiinkin estävän kaiken pellonraivauksen seurauksena syntyneen raakapuun markkinoille saattamisen (eli myös muiden kuin asetuksessa mainittujen tuotteiden tuotantoon raivattujen peltojen raivauksen). Näitä tulkintoja ja niiden todennäköisyyttä ei ole tässä selvityksessä pystytty ottamaan huomioon.
Metsäsektorin toimijahaastatteluissa asetuksen ei nähty sinällään rajaavan erityisen paljon metsien käyttömahdollisuuksia Suomessa eikä myöskään metsäkatoasetuksen metsien tilan heikkenemistä koskevaa sääntelyä nähty ongelmallisena Suomen kannalta, jos ikimetsistä on olemassa selkeä määritelmä ja niiden sijainti on tiedossa. Metsäsektorilla yrityksille ja muille toimijoille syntyy kuitenkin uudenlaisia hallinnollisia kustannuksia, kustannuksia järjestelmien kehittämisestä ja rajapintojen rakentamisesta sekä henkilöstön perehdyttämisestä. Lisäksi voisi syntyä operatiivisia kustannuksia, jos toimintatapoja joudutaan muuttamaan (esim. erien erilläänpito varastoinnissa). Suurimmat kustannukset metsäsektorilla ovat pääsääntöisesti kertakustannuksia. Suurille, globaaleille metsäteollisuusyrityksille tietojärjestelmiin ja hallintoon liittyvät kustannukset ovat mahdollisesti satoja tuhansia, mutta liikevaihtoon verrattuna todennäköisesti kohtuullisia. Pienille yrityksille lisääntyvä hallinto ja kasvavat järjestelmätarpeet voivat muodostaa merkittävän tai joissakin tapauksissa jopa ylitsepääsemättömän kustannuserän, ja kykenemättömyys vastata raportointitarpeisiin voi pahimmassa tapauksessa estää markkinoille pääsyn. Mikäli tulkinnaksi komission ohjeistuksen myötä muodostuisi, että erillisen viitenumeron saavat puuerät muodostuvat hyvin lyhyen ajanjakson hakkuista ja maantieteellisesti pieneltä alueelta, ja mikäli nämä erät pitäisi pitää tuotantoketjussa loppuun saakka erillään, tilanne olisi toinen myös isoissa metsäteollisuusyrityksissä. Kustannukset nousisivat huomattavasti varastojen uudelleenjärjestelyjen seurauksena. Käytännössä puuerien erilläänpito olisi kuitenkin monissa tapauksissa mahdotonta, eikä tämä siten tätä arviointia tehdessä vaikuta kovin todennäköiseltä vaihtoehdolta.
Asetuksen vaikutus Suomessa metsätalouden käytössä olevaan metsäpinta-alaan on vähäinen. Asetus ei suoranaisesti vaadi, että ikimetsät tulisi jättää metsätalouden ulkopuolelle, mutta käytännössä näin todennäköisesti tapahtuisi. Ikimetsän määritelmän tulkinnasta riippuen puuntuotannon metsämaalla ikimetsiä on joko vähän tai ei lainkaan. Jos luonnontilaisen kaltaiset metsät suojelualueiden ulkopuolella Suomessa luokiteltaisiin ikimetsiksi, ikimetsien pinta-ala-arvio puuntuotannon metsämaalla on 49 000 hehtaaria eli noin 0,2 % puuntuotannon metsämaan alasta. VMI:n arvion pohjalta noin puolet näistä metsistä on aarniometsiä (vanhoja metsiä, old-growth forests), jotka eivät sisälly metsäkatoasetuksen ikimetsiä koskevaan heikentämiskieltoon. Arvio on epävarma, sillä vanhoille metsille (aarniometsille) ei tätä raporttia kirjoitettaessa ole vielä kansallisia raja-arvoja. Vaikka iki- tai aarniometsien jäämisellä puuntuotannon ulkopuolelle ei ole merkittävää vaikutusta hakkuumääriin, näiden määrittämisen epävarmuudella voi olla vaikutusta huomattavasti enemmän kuin niiden pinta-alan enimmäisarvio antaisi aiheen olettaa. Tämä johtuu siitä, että vastuullisesti toimivat puunostajat eivät hanki puuta metsästä, joka voi olla iki- tai aarniometsää. Täsmällinen ikimetsän määritelmä ja ikimetsien yhdenmukaisesti tehty kartoittaminen olisi erittäin tärkeää metsäkatoasetuksen soveltamisen, myönteisten ympäristövaikutusten varmistamisen, puukaupan sujuvuuden sekä metsänomistajien oikeusturvan näkökulmista. Jos määritelmät eivät ole selvät ja ikimetsien sijainti ei ole tiedossa, kasvaa riski sekä turhista perustellun huolenaiheen ilmaisuista että hakkuista arvokkaissa luontokohteissa.
Maa- ja metsätaloussektorin ulkopuolella kustannuksia syntyy erityisesti kaupan alan yrityksissä. Isoissa yrityksissä (esim. päivittäistavarakaupan yritykset) tuotemäärä on suuri ja sisältää hyvin laajan joukon asetuksen piiriin kuuluvia tuotteita. Tuotteilla kauppaa käyvät ovat velvollisia huolehtimaan siitä, että metsäkatoasetuksen vaatimukset täyttyvät. Käytännössä tämä tarkoittaa seurantajärjestelmien kehittämistä omaan toimintaan, mutta myös koko tuoteketjussa. Pelkästään koko päivittäistavarakaupan omien järjestelmien kehittäminen voi tehtyjen haastatteluiden mukaan maksaa jopa useita miljoonia euroja.
Metsäkatoasetuksen merkittävimmät monimuotoisuusvaikutukset toteutunevat Euroopan ulkopuolella, mikäli sillä pystytään vähentämään metsäkatoa merkittävässä määrin. Suomessa viime vuosina tapahtuneesta metsäkadosta noin puolet on ollut rakentamiseen liittyvää ja noin kolmannes maatalouteen liittyvää, johon asetuksella tulee olemaan kuitenkin vain vähäinen vaikutus. Metsäkatoasetuksella olisi negatiivisia monimuotoisuusvaikutuksia, jos se estäisi metsitettyjen maatalousympäristöjen ennallistamisen perinnebiotoopeiksi. Tätä raporttia kirjoitettaessa vaikuttaa kuitenkin siltä, ettei asetus tulisi estämään ennallistamistoimia.
Muissa EU-maissa, joita haastateltiin tätä raporttia varten, metsäkatoasetuksen vaikutustenarviointi tavoiteaikataulussa tällä hetkellä saatavilla olevilla tiedoilla nähdään erittäin haastavaksi. Ruotsissa erityisen ongelmallisena arvioiden tekemiselle koetaan kireä aikataulu yhdistettynä tarkennettujen kriteerien puuttumiseen, koskien muun muassa metsätaloutta, raportointiin käytettäviä tietojärjestelmiä sekä olemassa olevan lainsäädännön suhdetta metsäkatoasetukseen. Kaikissa kyselyyn vastanneissa maissa tietojärjestelmistä ja raportointitarpeesta aiheutuvat kustannukset nähtiin potentiaalisesti erittäin merkittävinä, erityisesti pienille yrityksille.
Metsäkatoasetuksen suorat vaikutukset julkiseen talouteen liittyvät erityisesti valvonta- ja tarkastustoiminnan perustamiseen ja ylläpitoon. Lisäksi viranomaisten tulee varautua antamaan koulutusta ja neuvontaa asetuksenmukaisesta toiminnasta. Kustannukset kohdistuvat pääasiassa toimivaltaiselle viranomaiselle, joka Suomessa on Ruokavirasto. Muita mahdollisia julkisia tahoja, joille kustannuksia voi syntyä ovat esimerkiksi Tulli ja Metsäkeskus. Tarkastustoiminnan kustannuksia määrittelee riskiin perustuvan tarkastustarpeen (1 %, 3 %, 9 %) taso. Tarkastuskustannukset vaihtelevat toimialoittain, ja toteutuviin kustannuksiin vaikuttavat myös vielä avoinna olevat tulkinnat. Ruokaviraston alustava resurssitarvearvio kaikelle vuotuiselle metsäkatoasetukseen liittyvälle viranomaistoiminnalle on noin 15–20 henkilötyövuotta. Viranomaisten resurssien lisääminen vaikuttaa perustellulta, kun katsotaan tarvittavien tarkastusten määrän mahdollista nousua aiemmasta. Metsäkatoasetuksen tarkastusmääriä rajaava kotimaan toimijajoukko voisi olla vuositasolla jopa 107 000 toimijaa, mikäli kaikki puukauppaa tehneet metsänomistajat sekä nautakarjatilat sisällytettäisiin mukaan. Puukauppaa tekevistä metsänomistajista mukaan tulevat kuitenkin todennäköisesti vain hankintakauppoja tekevät toimijat ja kaikkien nautakarjatilojen sijaan toimijaksi katsotaan teurastamot (asetuksen tulkinnasta on edelleen epäselvyyttä). Jos puukaupoista mukaan lasketaan vain hankintakaupat ja nautakarjatilat suoramyyntitiloja lukuun ottamatta jätettäisiin tarkastelun ulkopuolelle, yhden prosentin tarkastustasolla kotimaan toimijoita olisi tarkastettava vuosittain noin 440 ja kolmen prosentin tarkastustasolla runsaat 1 300. Tämän lisäksi päälle tulevat tarkastukset tuontia ja vientiä harjoittaville EU:n ulkokaupan toimijoille, jotka ovat osin samoja kuin kotimaan toimijat. Kun ennen nykyistä metsäkatoasetusta tarkastuksia on Ruokaviraston mukaan tehty vuodessa keskimäärin 30, tulisi tarkastusten määrä siis moninkertaistaa aiemmasta.
EU:n metsäkatoasetuksen vaikutusarvioinnin keskeiset havainnot:
- EU:n metsäkatoasetuksen vaikutus metsäkatoon Suomessa on vähäinen, sillä se ei kohdistu infrarakentamisesta aiheutuvaan metsäkatoon eikä se estä tämänhetkisen tulkinnan mukaan raivatun pellon maatalouskäyttöä, jos pellolla ei tuoteta asetuksessa mainittuja hyödykkeitä. Vaikutus metsäkadon estämiseen on suurempi esimerkiksi silloin, jos nykymuotoisen asetuksen tulkittaisiinkin estävän minkä tahansa pellonraivauksen seurauksena syntyneen raakapuun markkinoille saattamisen.
- EU:n metsäkatoasetus koskee Suomessa suurta toimijajoukkoa, josta vain osa on tätä raporttia laadittaessa tietoinen asetuksen asettamista vaatimuksista. Asetus ja siihen liittyvät velvoitteet koskevat kotimaassa vuosittain vähintään kymmeniä tuhansia toimijoita.
- Asetus vaikeuttaa nautakarjataloutta nykyisellä tulkinnalla etenkin tuotantorakentamisen ja laiduntamisen osalta, sekä mahdollisesti aiheuttaa raportointirasitteita suoramyyntiä harjoittaville lähiruokatiloille. Nautakarjatalouden rakentamisen tulee jatkossa käytännössä kohdistua jo ennestään maatalouskäytössä olevalle alueelle. Koko maan tasolla maito- ja nautainvestointien rakennuskustannusten nousu alentaisi maatalouden yrittäjätuloa 1–3 miljoonaa euroa vuodessa, jos rakennuskustannusten lisäys asetuksen vuoksi olisi 4 prosenttia ja 3–7 miljoonaa euroa, jos rakennuskustannusten lisäys olisi 8 prosenttia.
- Asetus ei rajoita suoraan kuin vähän metsien käyttömahdollisuuksia Suomessa, mutta ikimetsistä tarvitaan selkeä määritelmä ja niiden sijainti on oltava tiedossa.
- Muualla kuin maataloudessa kustannuksia syntyy ennen kaikkea lisääntyvästä raportointivaatimuksesta.
o Yrityksille ja muille toimijoille syntyy lyhyellä aikavälillä kustannuksia järjestelmien kehittämisestä, rajapintojen rakentamisesta, henkilöstön perehdyttämisestä sekä erityisesti siirtymävaiheessa erilaisia epävarmuudesta aiheutuvia kustannuksia. Pidemmällä aikavälillä voi syntyä operatiivisia kustannuksia, jos toimintatapoja joudutaan merkittävästi muuttamaan. Erityisesti suurissa kaupan alan yrityksissä järjestelmiin liittyvät kertakustannukset voivat olla merkittäviä.
o Tietojärjestelmiin ja lisääntyvään hallintoon liittyvät kustannukset ovat isoille toimijoille liikevaihtoon suhteutettuna todennäköisesti kohtuullisia, mutta pienille toimijoille ne voivat muodostaa merkittävän kustannuserän.
o DD-vakuutukseen liittyvien kustannusten osalta kriittistä on erän määrittely.
- Asetuksen velvoitteisiin ja näistä aiheutuviin kustannuksiin vaikuttaa maiden riskiluokitus. Kotimaan toimijoille, joiden tuotteet sisältävät Suomessa tuotettuja hyödykkeitä, merkitystä on etenkin Suomen omalla riskitasolla. Riskiluokituksen tulisi olla ehdottomasti valmis ennen asetuksen soveltamisen alkua.
- Asetuksen piiriin kuuluvien muiden hyödykkeiden ja niistä valmistettujen tuotteiden – soijan, kahvin, kaakaon, palmuöljyn ja kumin – osalta yhteinen piirre on raaka-aineen alkuperä kolmansista maista. Merkittävää raaka-ainetuotantoa ei ole Suomessa, eikä EU:ssa, ainoana poikkeuksena soija. EU:n arvoketjut ovat vahvoja puolivalmisteiden ja lopputuotteiden tuotannossa. EU:n jäsenvaltioiden välillä vaihdetaan tavaraa arvoketjujen kaikilla jalostusasteilla. Näiden toimialojen yritysten suurimmat kustannukset liittyvät kolmansista maista peräisin olevien erien DD-vakuutuksiin tarvittavan tiedon hankintaan sekä järjestelmän rakentamiseen, jossa alkuperäisiä DD-vakuutuksia sekä EU:n jäsenmaista tulevien raaka-aineiden, puolivalmisteiden ja lopputuotteiden epäsuoria DD-vakuutuksia ylläpidetään, hallinnoidaan ja seurataan.
- Tällä hetkellä toimijoiden piirissä vallitsee suuri epävarmuus koskien toimitusketjujen sisäisiä järjestelmävaatimuksia. Toimijoiden on ryhdyttävä rakentamaan IT-alustoja ja järjestelmiä asetuksen soveltamisen pian alkaessa, vaikka viranomaisten tai saman arvoketjun sisäisten asiakkaiden kuten kaupan lopullisista vaatimuksista ei ole tietoa. On esitetty vakavia huolia kustannuksista, jotka liittyvät turhien ominaisuuksien rakentamiseen tai jälkikäteiskorjauksiin vaatimusten tarkentuessa liian myöhään.
- Toimijat ovat ilmaisseet huolensa kustannuksista, jotka syntyvät metsäkatoasetuksen eri tahojen, EU:n ja kansallisten viranomaisten ja eri arvoketjujen toimijoiden järjestelmien yhteen sopimattomuudesta ja manuaalisen työn suuresta tarpeesta tietojen siirrossa.
- Kustannukset nousisivat huomattavasti esimerkiksi isoissa metsäteollisuusyrityksissä, jos tulkinnaksi komission ohjeistuksen myötä muodostuisi, että erillisen viitenumeron saavat puuerät muodostuvat hyvin lyhyen ajanjakson hakkuista ja maantieteellisesti pieneltä alueelta, ja jos nämä erät pitäisi pitää tuotantoketjussa loppuun saakka erillään. Käytännössä puuerien erilläänpito olisi kuitenkin monissa tapauksissa mahdotonta eikä tämä siten tätä arviointia tehdessä vaikuta todennäköiseltä vaihtoehdolta.
- Metsäkatoasetus lisää tarvetta valvonnalle, neuvonnalle ja viestinnälle erityisesti Ruokavirastossa. Lisäksi mm. viranomaisten yhteistyö, raportointivelvoitteet ja seuraamusten käsittely tulevat lisäämään hallinnollisia kustannuksia. Tarvittavien tarkastusten määrä nousee todennäköisesti moninkertaiseksi, käytännössä vähintään kymmenkertaiseksi, EU:n puutavara-asetukseen verrattuna.
- Asetuksen toteutukseen ja tulkintaan liittyy tätä raporttia laadittaessa vielä paljon epäselvyyttä. Toimijat eivät ole voineet valmistautua toteutukseen (esim. järjestelmien kehittämiseen) tarvittavalla tavalla, koska komission selkeää ohjausta odotellaan edelleen (mm. erän määrittely). Toimijat pitävät aikataulua epärealistisen kireänä.
Collections
- Julkaisut [87052]