Maa- ja metsätalouden kannustinjärjestelmien ilmastovaikutukset : Synteesiraportti

Abstract

Tämän katsauksen tavoite on selvittää olemassa olevan tutkimustiedon perusteella, missä määrin maa- ja metsätalouden nykyiset kannustinjärjestelmät edistävät tai haittaavat Suomen vuoden 2035 hiilineutraalisuustavoitteen toteutumista. Maatalouden osalta peltoalaperusteiset tuet, kuten perustuki ja luonnonhaittakorvaus, pitävät pellot viljelykäytössä ja kannustavat pitämään niitä tukien piirissä enemmän kuin nykyisen suuruiseen tuotantoon tarvitaan. Tällä on päästöjä lisäävä vaikutus, koska pellot eivät keskimäärin ole hiilinieluja vaan pieniä päästölähteitä kivennäismaiden osalta ja suuria päästölähteitä turvemaiden osalta. Ojituksen ylläpitäminen turvemaapelloilla lisää kasvihuonekaasupäästöjä, koska perustuen ehtona on pellon soveltuvuus markkinakelpoisen sadon tuottamiseen, jonka edellytyksenä puolestaan on riittävä kuivatus. Kivennäismaalajipelloilla riittävä ojitus voi sen sijaan lisätä biomassan muodostumista ja hiilen sidontaa. Ilmaston kannalta maatalouden ympäristökorvausjärjestelmän (ohjelmakausi 2014–2020) vaikuttavimmaksi toimenpiteeksi arvioitiin monivuotiset ympäristönurmet. Toiseksi vaikuttavimpia olivat suojavyöhyke- ja luonnonhoitopeltonurmet. Kolmantena oli ravinteiden tasapainoinen käyttö, jota on noudatettava ympäristökorvaukseen sitoutuneilla maatiloilla niiden koko peltoalalla. Ympäristökorvauksen muilla toimilla oli vain vähäisiä vaikutuksia kasvihuonekaasupäästöihin. Suomessa kesantojen tulee pääsääntöisesti olla sänki- tai viherpeitteisiä, jotta ne olisivat tukikelpoisia. Kesannot ovat pääosin nurmipeitteisiä, mikä vähentää kasvihuonekaasupäästöjä erityisesti turvemaiden kesantoaloilla. Tuotantosidonnaisten maataloustukien ja investointitukien tarkoituksena on ylläpitää maataloustuotantoa Suomessa. Samalla ne ylläpitävät kasvihuonekaasupäästöjä. On kuitenkin huomattava, että näiden tukien vähentäminen johtaisi kotimaisen tuotannon vähenemiseen ja maataloustuotteiden ja ruoan tuonnin kasvuun. Tällöin ruoantuotannon päästöt vähenisivät Suomessa mutta kasvaisivat muissa maissa. Tästä näkökulmasta tuotantosidonnaiset tuet, jotka ylläpitävät kotimaista kysyntää vastaavaa tuotantomäärää ja kasvihuonekaasupäästöjä, voidaan katsoa myös melko neutraaleiksi tai vähän merkitseviksi globaalien kasvihuonekaasupäästöjen kannalta. Investointituissa on maatilojen energiankäytön tehokkuutta parantavia ehtoja. Kaikkiaan maataloustuet ylläpitävät tuotantoedellytyksiä ja tuotantoa mutta myös kasvihuonekaasupäästöjä. Tuet sisältävät vain heikkoja kannustimia päästöjen vähentämiseksi. Toimet päästöjen vähentämiseksi turvemailla ovat osin jopa tukiehtojen vastaisia. Esimerkiksi pohjaveden pinnan nosto turvemaapelloilla vähentäisi kasvihuonekaasupäästöjä mutta toisaalta haittaa viljelyä ja voi johtaa siihen, että viljelijä menettää maataloustukia. Metsätalouden tukien ilmastovaikutuksia arvioitiin pääosin sen perusteella, millaisia tukia maa- ja metsätalousministeriön asettama ns. METKA-työryhmä on esittänyt käytettäväksi EU:n uudella ohjelmakaudella. Lisäksi arvioitiin METSO-ohjelman toimien, jatkuvapeitteisen metsänkasvatuksen ja metsityksen ilmastovaikutuksia. Metsätalouden tukiin ja muuhun ohjaukseen liittyy monitahoisia ilmastovaikutuksia, joiden suunta ja merkitys riippuvat paljon siitä, millä aikavälillä vaikutuksia tarkastellaan ja mitä pidetään vertailukohtana. Merkittävimmät epävarmuudet koskevat suometsän hoidon tukea. METKA-työryhmän ehdotuksen mukaan se suunnattaisiin jatkossa pääosin suometsien hoidon kokonaisvaltaiseen suunnitteluun. Suunnitelmien sisällöt ja ehdotettujen toimenpiteiden toteutukset voisivat kuitenkin vaihdella erittäin paljon, minkä vuoksi suometsien hoidon tuen ilmastovaikutuksia on hyvin vaikea arvioida. Kunnostusojituksia (myös uusien ns. täydennysojien tekemistä) voitaisiin edelleen tukea, vaikka niiden ilmastovaikutukset näyttäisivät tutkimusten perusteella muodostuvan ainakin rehevillä paksuturpeisilla soilla haitallisiksi maaperäpäästöjen takia. Toisaalta esimerkiksi siirtymistä jatkuvapeitteiseen metsänkasvatukseen turvemailla ei juuri tuettaisi, vaikka tutkimusten mukaan sen avulla olisi saavutettavissa merkittäviä kasvihuonekaasu- ja vesistöpäästöjen vähennyksiä. Metsäluonnon hoitoa (ml. ennallistaminen) tuettaisiin edelleen erittäin vähän, vaikka myös sen avulla olisi mahdollista saada aikaan merkittäviä ilmasto-, vesistö- ja biodiversiteettihyötyjä sopivissa kohteissa. Tuhkalannoituksen tukea ollaan lisäämässä voimakkaasti, vaikka sen ilmastovaikutuksista keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä on vielä niukasti tutkimustietoa. Suometsien hoidon suunnittelutukea lukuun ottamatta METKA-työryhmä ei esitä olennaisia muutoksia metsätalouden nykyiseen tukijärjestelmään. Kokonaisuutena tarkastellen työryhmän esitys pohjautuu edelleen pääasiassa puuntuotannon edistämiseen. Yli 80 % nykyisen kestävän metsätalouden rahoituslain (kemera) mukaisista julkisista tuista kohdistuu puuntuotannon ja hakkuiden edistämiseen, ja lähes 70 % taimikon ja nuoren metsän hoitoon. Työryhmän esityksen mukaan osuudet pysyisivät jatkossakin lähes yhtä suurina. Käytännössä tukijärjestelmä suosisi edelleen voimakkaasti jaksollista kasvatusta jatkuvapeitteisen metsänkasvatuksen sijaan. Vähimmäisvaatimuksena metsätalouden tukien osalta voidaan pitää sitä, että niiden ei tulisi kannustaa sellaisiin toimenpiteisiin, joilla tiedetään olevan haitallisia ilmasto-, vesistö- ja biodiversiteettivaikutuksia. Jos tällaista tietoa ei ole olemassa tai se ei ole luotettavaa, tulisi noudattaa varovaisuusperiaatetta. Kaavailtujen suometsän hoidon tukien, samoin kuin tuhkalannoituksen tuen, ympäristövaikutuksia tulisi arvioida selvästi nykyistä tarkemmin, erityisesti ottaen huomioon maaperän kasvihuonekaasut ja niiden vaikutukset eri aikajänteillä, ja tuet olisi kohdennettava tämän mukaisesti. Uusien metsäteiden rakentamista ei tulisi enää tukea, jos toimenpide johtaa yhtenäisenä säilyneen metsäalueen pirstomiseen. Sen sijaan metsäteiden kunnostuksella voidaan saavuttaa ilmastohyötyjä. Maatalouden tuet on kohdennettu ensisijaisesti tuotannon tai tuotantoedellytysten ylläpitämiseen, metsätalouden tuet puolestaan puuntuotannon lisäämiseen tai ylläpitämiseen. Nämä tukijärjestelmien piirteet käytännössä usein heikentävät kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä muilla ohjauksilla. Tämän katsauksen tulosten ja aikaisempaa tarkempien tutkimustulosten pohjalta voidaan jatkotutkimuksissa siirtyä tarkastelemaan sitä, miten nykyistä politiikkaohjausta tukijärjestelmineen tulisi kehittää ja muuttaa, jotta päästöjä voitaisiin vähentää, hiilinieluja lisätä ja hiilivarastoja säilyttää mahdollisimman kustannustehokkaasti maa- ja metsätaloudessa. Olennaista on ottaa huomioon EU:n maatalous-, maaseutu-, metsä- ja ympäristöpolitiikan uudet puitteet 2020-luvulla ja pitemmän ajan päämäärät, kuten EU:n ilmastotavoitteet vuoteen 2050.