Metsäkadon ilmastohaitta ja hillinnän ohjauskeinot Suomessa : Synteesiraportti
Assmuth, Aino; Lintunen, Jussi; Wejberg, Henrik; Koikkalainen, Kauko; Uusivuori, Jussi; Miettinen, Antti (2022)
Assmuth, Aino
Lintunen, Jussi
Wejberg, Henrik
Koikkalainen, Kauko
Uusivuori, Jussi
Miettinen, Antti
Julkaisusarja
Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus
Numero
31/2022
Sivut
96 p.
Luonnonvarakeskus
2022
Julkaisun pysyvä osoite on
http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-380-409-8
http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-380-409-8
Tiivistelmä
Metsäkato tarkoittaa metsän hakkaamista ja metsämaan siirtymistä toiseen käyttöön, kuten viljelysmaaksi tai yhdyskunta- tai liikennerakentamiseen. Metsäkatoala on ollut 2010-luvulla Suomessa vuosittain keskimäärin noin 14 000 ha. Puolet metsäkatoalasta on rakentamiseen liittyvää ja noin kolmannes maatalouteen liittyvää. Metsäkadosta on aiheutunut vuosina 2013–2019 vuosittain noin 3,7 milj. t CO2-ekv. kasvihuonekaasupäästöt, joka on noin 6 % Suomen kokonaispäästöistä. Metsäkatoa vähentämällä voidaan pienentää maankäyttösektorin kasvihuonekaasupäästöjä ja siten edesauttaa ilmastotavoitteiden saavuttamista. Metsäkadon ehkäisy vähentäisi myös vesistökuormitusta ja auttaisi säilyttämään luonto- ja virkistysarvoiltaan merkittäviä metsäalueita kasvavien kaupunkien ympäristöissä.
Metsänhävityksestä aiheutuvan ilmastohaitan suuruus voidaan määrittää huomioimalla puuston lähtötila, puuston kasvu, metsänhoito sekä uusi maankäyttömuoto, maaperätyyppi ja alueen maantieteellinen sijainti. Tulosten mukaan pellonraivauksen hehtaarikohtainen kokonaisilmastohaitta on suurista maaperäpäästöistä johtuen turvemaalla moninkertainen kivennäismaahan nähden silloinkin, kun turvemaalla viljellään vain monivuotisia viljelykasveja. Kivennäismaalla maan kokonaan puustottomaksi jättävän rakentamisen aiheuttama ilmastohaitta vastaa suuruudeltaan pellonraivauksen ilmastohaittaa. Metsänhävityksen ilmastohaitta on eteläisessä Suomessa hieman suurempi kuin maan muissa osissa, mutta maantieteelliset erot ovat pieniä verrattuna maaperätyypin merkitykseen.
Metsänhävityksestä aiheutuva ilmastohaitta voidaan sisäistää eli saattaa osaksi maanomistajan päätöksentekoa taloudellisilla ohjauskeinoilla, kuten maankäyttömuutosmaksulla. Ilmastohaitan suuruiseksi asetettuna maankäyttömuutosmaksu on tarkoituksenmukainen ja kustannustehokas ohjauskeino, koska metsänraivaus jätetään tekemättä vain niissä tapauksissa, joissa ilmastohaitta on suurempi kuin maankäytön muutoksesta aikaansaatava yksityinen hyöty. Maankäyttömuutosmaksun ohjausvaikutus olisi merkittävämpi pellonraivauksesta aiheutuvan metsäkadon hillitsemisessä kuin rakentamisesta aiheutuvan metsäkadon hillitsemisessä. Ilmastohaitan mukaiseksi asetettu maankäyttömuutosmaksu rajoittaisi tehokkaasti uusien turvepeltojen raivaamista, joten maksun päästövähennyspotentiaali pellonraivauksen hillinnän osalta on suuri.
Käytännössä maankäyttömuutosmaksun suuruus olisi määritettävä riittävän yksinkertaisesti, mutta perittävän maksun tulisi huomioida ainakin turve- ja kivennäismaiden välinen ero ilmastohaitassa. Toimeenpano edellyttäisikin ohjauksen tietopohjan vahvistamista maankäyttömuutosten seurannan ja maaperätiedon osalta. Maankäyttömuutosmaksun toimeenpano olisi hallinnollisesti kohtuullisen helposti toteutettavissa maataloussektorilla. Rakentamisen aiheuttaman metsänhävityksen osalta hallinnollinen taakka olisi todennäköisesti huomattava verrattuna maksun melko vähäiseen ohjausvaikutukseen, erityisesti jos maankäyttömuutosmaksu ulotettaisiin myös pienimuotoiseen rakentamiseen. Hallinnollista toteutusta voitaisiin helpottaa merkittävästi maksun soveltamisalan rajauksilla.
Maankäyttömuutosmaksua voidaan pitää oikeudenmukaisena ohjauskeinona, koska se toteuttaa yleisesti hyväksyttyä saastuttaja maksaa -periaatetta. Maksua ei kuitenkaan välttämättä koettaisi hyväksyttävänä ohjauksen kohteena olevien toimijoiden keskuudessa. Hyväksyttävyyttä voidaan lisätä rajaamalla pienimuotoinen metsänhävitys, kuten tuottavuutta parantava peltolohkojen kulmien oikaisu, maksun soveltamisalan ulkopuolelle.
Maankäyttömuutosmaksun lisäksi metsäkadon hillintään on myös useita muita mahdollisia ohjauskeinoja. Vaikuttavuuden näkökulmasta maankäyttömuutosmaksu ja metsänhävityskielto ovat erityisen hyviä ohjauskeinoja, samoin sellainen hiilituki- ja hiiliverojärjestelmä, joka huomioi eri maankäyttömuotojen maaperäpäästöt. Myös kaavoitus ja kompensaatiovelvoite, eläinsuojien ympäristölupaehdot ja maatalouden investointitukien ehdot sekä peltomarkkinoiden toimivuuden edistäminen voisivat olla vaikuttavia ohjauskeinoja. Kustannustehokkuuden puolesta parhaita ohjauskeinoja ovat maankäyttömuutosmaksu, investointitukien ehdot sekä hiilituki ja -vero. Hyväksyttävyyden näkökulmasta metsäkadon ja sen haittojen rajoittamiseen perustuvat ohjauskeinot sekä peltomarkkinoiden toimivuuden edistäminen voivat olla hankalia. Sen sijaan tuet lannankäsittelyn tehostamiseen ja tilusjärjestelyihin koettaisiin ohjauksen kohteena olevien joukossa todennäköisesti hyväksyttäviksi. Hallinnollisen taakan ja olemassa olevien viranomaismenettelyjen hyödyntämisen kannalta erinomaisia ohjauskeinoja ovat muutokset eläinsuojien ympäristölupaehdoissa ja maatalouden investointitukiehdoissa sekä tuet tilusjärjestelyihin.
Selvityksemme mukaan tarve metsäkatoa hillitsevälle ohjauskeinolle tai -keinoille on nykyisessä toimintaympäristössä merkittävä johtuen maataloustukijärjestelmän sisältämistä kannustimista peltopinta-alan kasvattamiseen, maatalouden rakennemuutoksen jatkumisesta, peltomarkkinoiden toiminnan ongelmista sekä kasvavasta tarpeesta uusiutuvan energian infrastruktuurin rakentamiselle. Metsäkadon hillitsemiseksi olisi tarkoituksenmukaisinta soveltaa useamman ohjauskeinon yhdistelmää. Ohjauskeinojen yhdistelyssä keskeisiä tavoitteita ovat yhtäältä tasapaino rajoittamisen ja kannustavuuden välillä ja toisaalta eri sektorien tasapuolinen huomioiminen. Tärkeää olisi myös sopia kansallisesta metsäkadon ja sen päästöjen tavoitetasosta, jonka suhteen käyttöön otettavien ohjauskeinojen ja EU-lähtöisen sääntelyn vaikutuksia voidaan arvioida.
Metsänhävityksestä aiheutuvan ilmastohaitan suuruus voidaan määrittää huomioimalla puuston lähtötila, puuston kasvu, metsänhoito sekä uusi maankäyttömuoto, maaperätyyppi ja alueen maantieteellinen sijainti. Tulosten mukaan pellonraivauksen hehtaarikohtainen kokonaisilmastohaitta on suurista maaperäpäästöistä johtuen turvemaalla moninkertainen kivennäismaahan nähden silloinkin, kun turvemaalla viljellään vain monivuotisia viljelykasveja. Kivennäismaalla maan kokonaan puustottomaksi jättävän rakentamisen aiheuttama ilmastohaitta vastaa suuruudeltaan pellonraivauksen ilmastohaittaa. Metsänhävityksen ilmastohaitta on eteläisessä Suomessa hieman suurempi kuin maan muissa osissa, mutta maantieteelliset erot ovat pieniä verrattuna maaperätyypin merkitykseen.
Metsänhävityksestä aiheutuva ilmastohaitta voidaan sisäistää eli saattaa osaksi maanomistajan päätöksentekoa taloudellisilla ohjauskeinoilla, kuten maankäyttömuutosmaksulla. Ilmastohaitan suuruiseksi asetettuna maankäyttömuutosmaksu on tarkoituksenmukainen ja kustannustehokas ohjauskeino, koska metsänraivaus jätetään tekemättä vain niissä tapauksissa, joissa ilmastohaitta on suurempi kuin maankäytön muutoksesta aikaansaatava yksityinen hyöty. Maankäyttömuutosmaksun ohjausvaikutus olisi merkittävämpi pellonraivauksesta aiheutuvan metsäkadon hillitsemisessä kuin rakentamisesta aiheutuvan metsäkadon hillitsemisessä. Ilmastohaitan mukaiseksi asetettu maankäyttömuutosmaksu rajoittaisi tehokkaasti uusien turvepeltojen raivaamista, joten maksun päästövähennyspotentiaali pellonraivauksen hillinnän osalta on suuri.
Käytännössä maankäyttömuutosmaksun suuruus olisi määritettävä riittävän yksinkertaisesti, mutta perittävän maksun tulisi huomioida ainakin turve- ja kivennäismaiden välinen ero ilmastohaitassa. Toimeenpano edellyttäisikin ohjauksen tietopohjan vahvistamista maankäyttömuutosten seurannan ja maaperätiedon osalta. Maankäyttömuutosmaksun toimeenpano olisi hallinnollisesti kohtuullisen helposti toteutettavissa maataloussektorilla. Rakentamisen aiheuttaman metsänhävityksen osalta hallinnollinen taakka olisi todennäköisesti huomattava verrattuna maksun melko vähäiseen ohjausvaikutukseen, erityisesti jos maankäyttömuutosmaksu ulotettaisiin myös pienimuotoiseen rakentamiseen. Hallinnollista toteutusta voitaisiin helpottaa merkittävästi maksun soveltamisalan rajauksilla.
Maankäyttömuutosmaksua voidaan pitää oikeudenmukaisena ohjauskeinona, koska se toteuttaa yleisesti hyväksyttyä saastuttaja maksaa -periaatetta. Maksua ei kuitenkaan välttämättä koettaisi hyväksyttävänä ohjauksen kohteena olevien toimijoiden keskuudessa. Hyväksyttävyyttä voidaan lisätä rajaamalla pienimuotoinen metsänhävitys, kuten tuottavuutta parantava peltolohkojen kulmien oikaisu, maksun soveltamisalan ulkopuolelle.
Maankäyttömuutosmaksun lisäksi metsäkadon hillintään on myös useita muita mahdollisia ohjauskeinoja. Vaikuttavuuden näkökulmasta maankäyttömuutosmaksu ja metsänhävityskielto ovat erityisen hyviä ohjauskeinoja, samoin sellainen hiilituki- ja hiiliverojärjestelmä, joka huomioi eri maankäyttömuotojen maaperäpäästöt. Myös kaavoitus ja kompensaatiovelvoite, eläinsuojien ympäristölupaehdot ja maatalouden investointitukien ehdot sekä peltomarkkinoiden toimivuuden edistäminen voisivat olla vaikuttavia ohjauskeinoja. Kustannustehokkuuden puolesta parhaita ohjauskeinoja ovat maankäyttömuutosmaksu, investointitukien ehdot sekä hiilituki ja -vero. Hyväksyttävyyden näkökulmasta metsäkadon ja sen haittojen rajoittamiseen perustuvat ohjauskeinot sekä peltomarkkinoiden toimivuuden edistäminen voivat olla hankalia. Sen sijaan tuet lannankäsittelyn tehostamiseen ja tilusjärjestelyihin koettaisiin ohjauksen kohteena olevien joukossa todennäköisesti hyväksyttäviksi. Hallinnollisen taakan ja olemassa olevien viranomaismenettelyjen hyödyntämisen kannalta erinomaisia ohjauskeinoja ovat muutokset eläinsuojien ympäristölupaehdoissa ja maatalouden investointitukiehdoissa sekä tuet tilusjärjestelyihin.
Selvityksemme mukaan tarve metsäkatoa hillitsevälle ohjauskeinolle tai -keinoille on nykyisessä toimintaympäristössä merkittävä johtuen maataloustukijärjestelmän sisältämistä kannustimista peltopinta-alan kasvattamiseen, maatalouden rakennemuutoksen jatkumisesta, peltomarkkinoiden toiminnan ongelmista sekä kasvavasta tarpeesta uusiutuvan energian infrastruktuurin rakentamiselle. Metsäkadon hillitsemiseksi olisi tarkoituksenmukaisinta soveltaa useamman ohjauskeinon yhdistelmää. Ohjauskeinojen yhdistelyssä keskeisiä tavoitteita ovat yhtäältä tasapaino rajoittamisen ja kannustavuuden välillä ja toisaalta eri sektorien tasapuolinen huomioiminen. Tärkeää olisi myös sopia kansallisesta metsäkadon ja sen päästöjen tavoitetasosta, jonka suhteen käyttöön otettavien ohjauskeinojen ja EU-lähtöisen sääntelyn vaikutuksia voidaan arvioida.
Collections
- Julkaisut [86867]