De minimis -tukien soveltuvuus Suomen metsätalouteen
Viitala, Esa-Jussi; Hänninen, Harri; Leppänen, Jussi (2018)
Julkaisusarja
Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus
Numero
54/2018
Sivut
94 p
Luonnonvarakeskus
2018
Julkaisun pysyvä osoite on
http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-326-649-0
http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-326-649-0
Tiivistelmä
Suomen yksityismetsätaloutta tuetaan Kestävän metsätalouden määräaikaisen rahoituslain (Kemeran) kautta vuosittain noin 60 miljoonalla eurolla. Rahoituslaki on EU:n valtiontukisääntelyn mukaisesti ennakkoilmoitettu (notifioitu) komissiolle, joka on hyväksynyt sen määräaikaisena vuoden 2020 loppuun. Nykyisen tukijärjestelmän merkittävimpänä heikkoutena on pidetty sen jäykkyyttä ja hallinnollista tehottomuutta varsinkin, kun kyseessä ovat pienet metsänhoitokohteet. Ongelmat johtuvat paljolti EU-säädöksistä, erityisesti kilpailua, valtiontukia sekä maatalous- ja maaseutupolitiikkaa koskevista määräyksistä.
Suomessa on nostettu esille mahdollisuus myöntää ohjelmakaudella 2012–2017 suoraa kansallista tukea yksityismetsänomistajille niin sanotun yleisen de minimis -asetuksen (1407/2013) perusteella. Asetuksen mukaisia vähämerkityksisiä tukia ei tarvitse ilmoittaa etu- eikä jälkikäteen Euroopan komissiolle. Myös tuen taso ja muut ehdot voidaan päättää kansallisesti asetuksen puitteissa. Toisaalta rajoitteena on, että tällaisia tukia voidaan myöntää samalle yritykselle enintään 200 000 euroa kolmen vuoden kuluessa. Lisäksi tukien kasautumista tulee valvoa yksittäisen tuensaajan tasolla, mikä on kohtalaisen haastavaa tukien ja tuensaajien suuren lukumäärän takia.
Vähämerkityksisten tukien soveltuvuudesta metsätalouden alkutuotantoon vallitsee Suomessa erilaisia näkemyksiä. Tämän tutkimuksen tulosten perusteella vähämerkityksinen tuki on varteen otettava vaihtoehto myöntää Kemera-tyyppistä valtiontukea metsätalouteen. Tällaisten tukien suurin etu olisi, että Suomi voisi kansallisin päätöksin suunnata ne nykyistä joustavammin sellaisiin toimenpiteisiin ja kohteisiin, joita kulloinkin pidetään tarpeellisimpina tai tehokkaimpina. Lisäksi tuelta ei enää välttämättä edellytettäisi EU-lainsäädännön tarkoittamaa kannustavaa vaikutusta. Metsänomistajan ei tällöin tarvitsisi hakea tukea etukäteen, vaan tuki voitaisiin pääosin myöntää jälkikäteen pelkän toteutusilmoituksen perusteella. Tämä sujuvoittaisi tuen käyttöä ja vähentäisi sen myöntämisen hallinnollisia kustannuksia etenkin pienissä metsänhoitohankkeissa.
Tukien kasautuminen EU-säädösten vastaisesti, käytännössä tuen 200 000 euron enimmäismäärän ylittyminen kolmen peräkkäisen verovuoden aikana, ei näyttäisi yleisesti ottaen muodostavan kovin suurta riskiä, vaikka kaikki Kemera-tuet jaettaisiin jatkossa vähämerkityksisinä. Tehdyn kartoituksen perusteella enimmäismäärän ylittyminen metsätalouden alkutuotannossa koskisi todennäköisesti vain 5–6 yhteismetsää. Tämäkin asia voitaisiin ratkaista niin, että Kemera-tukia (tai joitakin niistä) porrastettaisiin tilan pinta-alan mukaan tai leikattaisiin tietyn enimmäismäärän ylittävältä osalta. Tällaista menettelyä sovelletaan metsätalouden tukiin esimerkiksi Saksassa ja Virossa.
Tukikatto voisi tulla vastaan myös joidenkin poikkeuksellisen suurten metsälahjavähennystä hyödyntävien metsätilojen kohdalla, koska vähennys myönnetään vähämerkityksisenä. Yhdessä Kemera-tuet ja metsälahjavähennys voivat aiheuttaa jonkinlaista kasautumisongelmaa, jos metsätilojen lahjoittaminen ja vähennyksen hyödyntäminen yleistyvät. Metsälahjavähennystä sovelletaan ensimmäisen kerran vuodelta 2017 toimitettavassa verotuksessa, joten sen merkitystä on osin liian varhaista arvioida.
Kun tarkastelua laajennetaan ottamalla huomioon myös metsätalouden alkutuotannon ulkopuoliset de minimis -tuet, johtopäätös ei juuri muutu. Riski Kemera-tukien kasautumisesta muiden vähämerkityksisten tukien kanssa niin, että tukikatto ylittyisi, näyttäisi jäävän verrattain vähäiseksi erityisesti silloin, jos metsätalouden tukien enimmäismäärä rajattaisiin lähtökohtaisesti niin, että maatalouden de minimis -tuet otettaisiin siinä huomioon. Voimassa olevien säännösten puitteissa tämä tarkoittaisi 185 000 euron yrityskohtaista ylärajaa Kemera-tuelle. Myös muiden toimijoiden, joista tärkeimpiä tämän tarkastelun kannalta ovat TEM:n hallinnonalan toimijat (erityisesti ELY-keskukset ja Business Finland), myöntämät de minimis -tuet ovat yleensä niin pieniä, että ne eivät todennäköisesti aiheuta ongelmia tuen kasautumisessa muutoin kuin satunnaisesti. TEM:n hallinnonalalla tuensaajat Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 54/2018 4 ovat tukiehtojen johdosta useimmiten muita yrityksiä kuin metsätalouden harjoittajia. Enimmäismäärän ylittävää kasautumista voinee tapahtua lähinnä silloin, jos metsänomistajalla on metsätilan lisäksi toinen yritys (toisia yrityksiä), joka saa runsaasti vähämerkityksisiä tukia, ja nämä yritykset katsotaan valtiontukisääntöjen perusteella yhdeksi yritykseksi.
De minimis -tukien yhtenä suurimpana ongelmana on nähty niiden kasautumisen valvonta. Se perustuu Suomessa nykyään pääosin tuensaajien omiin ilmoituksiin tuen hakuvaiheessa. Jos Kemeratuet olisivat vähämerkityksisiä, joidenkin metsänomistajien kohdalla tukien kasautumisen seuranta voisi aiheuttaa ylimääräistä hallinnollista taakkaa viranomaisille. Metsätaloudessa erityisen lisähaasteen de minimis -tukien yrityskohtaiselle seurannalle asettanevat metsätilojen omistajanvaihdokset: jos tila jaetaan, aikaisemmin myönnetyt vähämerkityksiset tuet tullee pystyä kohdentamaan uusille tiloille. Toisaalta useimpia Kemera-tukia seurataan jo nyt metsikkökohtaisesti.
Suomessa on vuonna 2018 otettu käyttöön yrityspalvelujen tietoja kokoava erittäin kattava asiakastietovaranto (ATV). Tällä hetkellä näyttäisi siltä, että jo ennen uuden EU-rahoitus- ja ohjelmakauden alkua se tulisi sisältämään tiedot kaikista Suomessa yrityksille myönnetyistä valtiontuista. Käytännössä kaikille toimijoille tultaneen asettamaan lainsäädännössä velvoite, että niiden tulee ilmoittaa kaikki yrityksille myöntämänsä valtiontuet, myös de minimis -tuet, tähän tietokantaan. Tosin tietojärjestelmähanke on poikkeuksellisen mittava ja de minimis -tukien sisällyttäminen siihen ajantasaisena ja täydellisenä vaatii vielä paljon valmistelua.
Vähämerkityksiset tuet muodostavat valtiontuissa yleisesti ottaen eräänlaisen varaventtiilin, jonka avulla voidaan kohtalaisen nopeasti ja joustavasti ohjata tukea kulloinkin tarpeelliseksi nähtyihin kohteisiin ja toimenpiteisiin. Jos Kemera-tuet täyttäisivät tuensaajien vähämerkityksisten tukien kiintiötä, menetettäisiin valtiontukien osalta joustavasti käyttöön otettavaa tukireserviä (last resort option). Toisaalta ainakin nykyiset Kemera-tuet ovat olleet valtaosin niin pieniä (kolmen vuoden tukikertymä jää 75 prosentilla tukea saaneista alle 2 100 euron), että useimpien yritysten kohdalla kyseinen menetys olisi hyvin pieni.
On myös syytä huomata, että metsätalouden uuden kannustinjärjestelmän valtiontukea koskevan oikeusperustan valinnassa ei ole kysymys joko-tai-vaihtoehdosta. Valtiontukisääntöjen näkökulmasta metsätalouden tukia on mahdollista myöntää samanaikaisesti monella eri perusteella. Usein on järkevääkin käyttää eri oikeusperustaa ja rahoituskanavia eri toimenpiteisiin, kuten esimerkiksi Saksassa ja Virossa on menetelty. Sellaiset infrastruktuurihankkeet, jotka ovat valtaosin metsätilojen välisiä yhteishankkeita ja/tai vaativat joka tapauksessa huolellista ennakkosuunnittelua sekä tarkkaa kirjanpidollista ja hallinnollista seurantaa, voisi olla luontevaa toteuttaa maaseutuohjelman puitteissa, jolloin niille saadaan myös EU-osarahoitusta maaseuturahastosta (EAFRD). Tällaisia voisivat olla esimerkiksi tienrakennus ja metsäluonnon hoito. Sama koskee suometsän hoitohankkeita ainakin silloin, kun niihin liittyy tilarajat ylittäviä vesiensuojelu- tai muita ympäristöhoitotoimenpiteitä. Metsien tavanomaiseen hoitoketjuun kuuluvat tilakohtaiset ja euromääräisesti yleensä pienet toimenpiteet (taimikon varhaishoito ja nuoren metsän hoito) sen sijaan voisi olla järkevintä toteuttaa kansallisin varoin joko notifioidun tukijärjestelmän tai de minimis -asetuksen nojalla.
Edellä kuvatut päätelmät ovat siinä mielessä ehdollisia, että Euroopan unionin vuosia 2021–2027 koskevat budjetit, puiteohjelmat ja poliittiset linjaukset ovat pääosin vielä auki. Päättämättä on myös vähämerkityksisten tukien enimmäismäärät ja menettelyt, joilla tällaisten tukien kasautumista tulee seurata. Myös ryhmäpoikkeusasetusten soveltamisalueiden laajentamiset vaikuttaisivat vähämerkityksisten tukien ja notifioitujen tukijärjestelmien asemaan valtiontukien myöntämisperusteena.
Paljon riippuu myös siitä, minkälaisia metsätalouden toimenpiteitä Suomessa ylipäänsä halutaan – ja on tarpeen – tukea julkisin varoin, ja kuinka paljon liikkumavaraa EU:n valtiontukisäännöt jatkossa metsätalouden tuille antavat. Jo nyt on selvää, että ilmasto-, ympäristö- ja energiapolitiikan painoarvo Euroopan unionissa ja sen valtiontukisäännöissä tulee jatkossa korostumaan. Samaan aikaan metsien asemaan unionin ilmasto- ja energiapolitiikassa liittyy poikkeuksellisen paljon epävarmuutta.
Suomessa on nostettu esille mahdollisuus myöntää ohjelmakaudella 2012–2017 suoraa kansallista tukea yksityismetsänomistajille niin sanotun yleisen de minimis -asetuksen (1407/2013) perusteella. Asetuksen mukaisia vähämerkityksisiä tukia ei tarvitse ilmoittaa etu- eikä jälkikäteen Euroopan komissiolle. Myös tuen taso ja muut ehdot voidaan päättää kansallisesti asetuksen puitteissa. Toisaalta rajoitteena on, että tällaisia tukia voidaan myöntää samalle yritykselle enintään 200 000 euroa kolmen vuoden kuluessa. Lisäksi tukien kasautumista tulee valvoa yksittäisen tuensaajan tasolla, mikä on kohtalaisen haastavaa tukien ja tuensaajien suuren lukumäärän takia.
Vähämerkityksisten tukien soveltuvuudesta metsätalouden alkutuotantoon vallitsee Suomessa erilaisia näkemyksiä. Tämän tutkimuksen tulosten perusteella vähämerkityksinen tuki on varteen otettava vaihtoehto myöntää Kemera-tyyppistä valtiontukea metsätalouteen. Tällaisten tukien suurin etu olisi, että Suomi voisi kansallisin päätöksin suunnata ne nykyistä joustavammin sellaisiin toimenpiteisiin ja kohteisiin, joita kulloinkin pidetään tarpeellisimpina tai tehokkaimpina. Lisäksi tuelta ei enää välttämättä edellytettäisi EU-lainsäädännön tarkoittamaa kannustavaa vaikutusta. Metsänomistajan ei tällöin tarvitsisi hakea tukea etukäteen, vaan tuki voitaisiin pääosin myöntää jälkikäteen pelkän toteutusilmoituksen perusteella. Tämä sujuvoittaisi tuen käyttöä ja vähentäisi sen myöntämisen hallinnollisia kustannuksia etenkin pienissä metsänhoitohankkeissa.
Tukien kasautuminen EU-säädösten vastaisesti, käytännössä tuen 200 000 euron enimmäismäärän ylittyminen kolmen peräkkäisen verovuoden aikana, ei näyttäisi yleisesti ottaen muodostavan kovin suurta riskiä, vaikka kaikki Kemera-tuet jaettaisiin jatkossa vähämerkityksisinä. Tehdyn kartoituksen perusteella enimmäismäärän ylittyminen metsätalouden alkutuotannossa koskisi todennäköisesti vain 5–6 yhteismetsää. Tämäkin asia voitaisiin ratkaista niin, että Kemera-tukia (tai joitakin niistä) porrastettaisiin tilan pinta-alan mukaan tai leikattaisiin tietyn enimmäismäärän ylittävältä osalta. Tällaista menettelyä sovelletaan metsätalouden tukiin esimerkiksi Saksassa ja Virossa.
Tukikatto voisi tulla vastaan myös joidenkin poikkeuksellisen suurten metsälahjavähennystä hyödyntävien metsätilojen kohdalla, koska vähennys myönnetään vähämerkityksisenä. Yhdessä Kemera-tuet ja metsälahjavähennys voivat aiheuttaa jonkinlaista kasautumisongelmaa, jos metsätilojen lahjoittaminen ja vähennyksen hyödyntäminen yleistyvät. Metsälahjavähennystä sovelletaan ensimmäisen kerran vuodelta 2017 toimitettavassa verotuksessa, joten sen merkitystä on osin liian varhaista arvioida.
Kun tarkastelua laajennetaan ottamalla huomioon myös metsätalouden alkutuotannon ulkopuoliset de minimis -tuet, johtopäätös ei juuri muutu. Riski Kemera-tukien kasautumisesta muiden vähämerkityksisten tukien kanssa niin, että tukikatto ylittyisi, näyttäisi jäävän verrattain vähäiseksi erityisesti silloin, jos metsätalouden tukien enimmäismäärä rajattaisiin lähtökohtaisesti niin, että maatalouden de minimis -tuet otettaisiin siinä huomioon. Voimassa olevien säännösten puitteissa tämä tarkoittaisi 185 000 euron yrityskohtaista ylärajaa Kemera-tuelle. Myös muiden toimijoiden, joista tärkeimpiä tämän tarkastelun kannalta ovat TEM:n hallinnonalan toimijat (erityisesti ELY-keskukset ja Business Finland), myöntämät de minimis -tuet ovat yleensä niin pieniä, että ne eivät todennäköisesti aiheuta ongelmia tuen kasautumisessa muutoin kuin satunnaisesti. TEM:n hallinnonalalla tuensaajat Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 54/2018 4 ovat tukiehtojen johdosta useimmiten muita yrityksiä kuin metsätalouden harjoittajia. Enimmäismäärän ylittävää kasautumista voinee tapahtua lähinnä silloin, jos metsänomistajalla on metsätilan lisäksi toinen yritys (toisia yrityksiä), joka saa runsaasti vähämerkityksisiä tukia, ja nämä yritykset katsotaan valtiontukisääntöjen perusteella yhdeksi yritykseksi.
De minimis -tukien yhtenä suurimpana ongelmana on nähty niiden kasautumisen valvonta. Se perustuu Suomessa nykyään pääosin tuensaajien omiin ilmoituksiin tuen hakuvaiheessa. Jos Kemeratuet olisivat vähämerkityksisiä, joidenkin metsänomistajien kohdalla tukien kasautumisen seuranta voisi aiheuttaa ylimääräistä hallinnollista taakkaa viranomaisille. Metsätaloudessa erityisen lisähaasteen de minimis -tukien yrityskohtaiselle seurannalle asettanevat metsätilojen omistajanvaihdokset: jos tila jaetaan, aikaisemmin myönnetyt vähämerkityksiset tuet tullee pystyä kohdentamaan uusille tiloille. Toisaalta useimpia Kemera-tukia seurataan jo nyt metsikkökohtaisesti.
Suomessa on vuonna 2018 otettu käyttöön yrityspalvelujen tietoja kokoava erittäin kattava asiakastietovaranto (ATV). Tällä hetkellä näyttäisi siltä, että jo ennen uuden EU-rahoitus- ja ohjelmakauden alkua se tulisi sisältämään tiedot kaikista Suomessa yrityksille myönnetyistä valtiontuista. Käytännössä kaikille toimijoille tultaneen asettamaan lainsäädännössä velvoite, että niiden tulee ilmoittaa kaikki yrityksille myöntämänsä valtiontuet, myös de minimis -tuet, tähän tietokantaan. Tosin tietojärjestelmähanke on poikkeuksellisen mittava ja de minimis -tukien sisällyttäminen siihen ajantasaisena ja täydellisenä vaatii vielä paljon valmistelua.
Vähämerkityksiset tuet muodostavat valtiontuissa yleisesti ottaen eräänlaisen varaventtiilin, jonka avulla voidaan kohtalaisen nopeasti ja joustavasti ohjata tukea kulloinkin tarpeelliseksi nähtyihin kohteisiin ja toimenpiteisiin. Jos Kemera-tuet täyttäisivät tuensaajien vähämerkityksisten tukien kiintiötä, menetettäisiin valtiontukien osalta joustavasti käyttöön otettavaa tukireserviä (last resort option). Toisaalta ainakin nykyiset Kemera-tuet ovat olleet valtaosin niin pieniä (kolmen vuoden tukikertymä jää 75 prosentilla tukea saaneista alle 2 100 euron), että useimpien yritysten kohdalla kyseinen menetys olisi hyvin pieni.
On myös syytä huomata, että metsätalouden uuden kannustinjärjestelmän valtiontukea koskevan oikeusperustan valinnassa ei ole kysymys joko-tai-vaihtoehdosta. Valtiontukisääntöjen näkökulmasta metsätalouden tukia on mahdollista myöntää samanaikaisesti monella eri perusteella. Usein on järkevääkin käyttää eri oikeusperustaa ja rahoituskanavia eri toimenpiteisiin, kuten esimerkiksi Saksassa ja Virossa on menetelty. Sellaiset infrastruktuurihankkeet, jotka ovat valtaosin metsätilojen välisiä yhteishankkeita ja/tai vaativat joka tapauksessa huolellista ennakkosuunnittelua sekä tarkkaa kirjanpidollista ja hallinnollista seurantaa, voisi olla luontevaa toteuttaa maaseutuohjelman puitteissa, jolloin niille saadaan myös EU-osarahoitusta maaseuturahastosta (EAFRD). Tällaisia voisivat olla esimerkiksi tienrakennus ja metsäluonnon hoito. Sama koskee suometsän hoitohankkeita ainakin silloin, kun niihin liittyy tilarajat ylittäviä vesiensuojelu- tai muita ympäristöhoitotoimenpiteitä. Metsien tavanomaiseen hoitoketjuun kuuluvat tilakohtaiset ja euromääräisesti yleensä pienet toimenpiteet (taimikon varhaishoito ja nuoren metsän hoito) sen sijaan voisi olla järkevintä toteuttaa kansallisin varoin joko notifioidun tukijärjestelmän tai de minimis -asetuksen nojalla.
Edellä kuvatut päätelmät ovat siinä mielessä ehdollisia, että Euroopan unionin vuosia 2021–2027 koskevat budjetit, puiteohjelmat ja poliittiset linjaukset ovat pääosin vielä auki. Päättämättä on myös vähämerkityksisten tukien enimmäismäärät ja menettelyt, joilla tällaisten tukien kasautumista tulee seurata. Myös ryhmäpoikkeusasetusten soveltamisalueiden laajentamiset vaikuttaisivat vähämerkityksisten tukien ja notifioitujen tukijärjestelmien asemaan valtiontukien myöntämisperusteena.
Paljon riippuu myös siitä, minkälaisia metsätalouden toimenpiteitä Suomessa ylipäänsä halutaan – ja on tarpeen – tukea julkisin varoin, ja kuinka paljon liikkumavaraa EU:n valtiontukisäännöt jatkossa metsätalouden tuille antavat. Jo nyt on selvää, että ilmasto-, ympäristö- ja energiapolitiikan painoarvo Euroopan unionissa ja sen valtiontukisäännöissä tulee jatkossa korostumaan. Samaan aikaan metsien asemaan unionin ilmasto- ja energiapolitiikassa liittyy poikkeuksellisen paljon epävarmuutta.
Collections
- Julkaisut [86800]