Numeroiden harhaa vai toteutuksen työkaluja? -indikaattorien käyttö maatalouden ympäristöpoliittisessa suunnittelussa

Abstract

Tämän tutkimushankkeen keskiössä ovat indikaattorit. Tutkimushankkeen tavoitteena oli indikaattorien käyttöön liittyvien ominaispiirteiden tunnistaminen ja kuvaaminen maatalouden ympäristöpoliittisen suunnittelun ja keskustelun yhteydessä. Tutkimusprosessi toteutettiin aineisto- ja ongelmalähtöisenä. Tarkasteltavina aineistoina olivat Maa- ja metsätalousministeriön Luonnonvaramittarit sekä OECD:n ja EU:n kehittämät kansainväliset maatalouden ympäristöindikaattorit. Tutkimusprosessin aikana keskeiseksi teemaksi nousi indikaattorien vähäinen käyttö ja vaikuttavuus. Tämä on sinällään outoa, sillä indikaattoreiden on nimenomaan ajateltu olevan tehokkaita työvälineitä kestävän kehityksen tavoitteiden toteuttamiseen. Kestävyys- ja ympäristömittarien selkeimpänä saavutuksena on ollut ympäristötiedon tuominen politiikkatasolla taloudellisen ja tuotannollisen tiedon rinnalla. Tämä on tapahtunut niin kansallisella kuin kansainväliselläkin tasolla. Voisi todeta, että tuloksena on ollut suorastaan ympäristötiedon vyöry. Tieto ei ole kuitenkaan muuttunut politiikkavalinnoiksi ja käytännön toimiksi niin suoraviivaisesti kuin ajateltiin. Vähäisen käytön taustalla löydettiin useita tekijöitä, joista osa liittyi nimenomaan indikaattorien ominaispiirteisiin. Ongelmat liittyvät jo indikaattori-käsitteeseen sinällään. Indikaattoreita on perinteisesti käytetty toiminnan ohjauksen välineenä, jolloin niiden sisältämä toiminnallinen viesti voi olla hyvinkin selkeä ja yksiselitteinen. Politiikkatason keskustelussa indikaattorien teknisen käytön oletukset saattavat johtaa harhaan. Indikaattorien tekniseen käyttöön liittyvinä riskeinä tunnistettiin: 1) päätöksenteon kapeutunut tietopohja, 2) yksiulotteinen tulkinta, 3) peruutuspeilin näkymä ja 4) kokonaiskuvan pirstaloituminen. Näiden neljän tekijän liittyessä indikaattorien kykyyn todellisuutensa kuvaajana saattaa tiedollisia vääristymiä tapahtua myös hallinnollisen prosessin tasolla. Nämä vääristymät liittyivät joko, 5) tiedon irtoamiseen toiminnasta, tai 6) tiedon nousemiseen itseisarvoiseen asemaan. Kestävyysindikaattorit ovat olleet nimenomaan esimerkki tiedontuotannon ja toiminnan välisen kuilun kasvamisesta. Tutkimuksessa todettiin indikaattorien toimineen väylänä, johon on ohjattu kestävyyden muutospaineita, samalla kun politiikkavalintojen tasolla muutokset ovat jääneet paljon vähäisemmiksi. Vielä vaarallisempaa kuin tiedon irtoaminen toiminnasta on kuitenkin se, mikäli puutteellisen ja harhaanjohtavan tiedon varassa aletaan tehdä jyrkkiä valintoja. Nykyinen tulosjohtamisen trendi, jossa laaja-alaista asiantuntijatietoa korvataan kapea-alaisilla tulosmittareilla, on esimerkki välineellisestä ajattelusta, jossa muoto saattaa nousta tavoitteiden edelle. Politiikka ja hallinto tarvitsevat väistämättä numeroita toimintaansa. Määrälliset tunnusluvut ovat hyviä työvälineitä muun muassa kommunikaation selkeyttämiseen erilaisista taustoista tulevien toimijoiden välillä. Numeroiden käytössä tarvitaan kuitenkin taitoa. Tiedon pelkistämisessä ja tulkintojen vahvuudessa tehtävät valinnat tulisi tehdä siinä laajuudessa, mitä kulloinenkin tilanne edellyttää. Numeroiden ohella tarvitaan myös tarinoita ja kertomuksia, jotka avaavat numeroiden merkityksen. Formaali tieto sinällään ei ole kovin vahva väline muutosten aikaansaamiseen. Uusien näkökulmien avaaminen ja ajattelun tasolla tapahtuvat muutokset edellyttävät usein kokemuksellisuutta ja elämyksellisyyttä. Numerot astuvat kuvaan mukaan siinä vaiheessa, kun tarvitaan työvälineitä tehtyjen valintojen toteuttamiseen.

This research focused on indicators with the aim of recognizing the main characters of this particular tool. The planning and use of Finnish sustainability indicators for natural resource management was examined as well as the experiences about the international sets of agri-environmental indicators were described. In both cases, the actual utilization of information was found to be quite minimal. Indicators have succeeded in bringing more of environmental information into the processes of decision making, but information has not been directly shifted into the actions of natural resource management. The concept of "technical use of indicators" was presented and considered as a possible explanation for the failures of information transfer and communication. Traditionally indicators have been used in order to recognize and describe the performance of certain system; to provide clear operative message for the actors. In policy planning, the situation is essentially different. We may lack both the jointly shared and accepted objectives of development as well the reliable and representative methods for measuring the issue under attention. Therefore, the technical orientation of using indicators may cause several problems at the policy forum. The study identified the risks of 1) reduced informative basis of decision-making, 2) narrowed approach of interpreting the data, 3) the focus on the issues that already are best documented and provides the most representative data series, and 4) the risks of losing the systemic viewpoints while focusing on measurable details of the system. Technical use of indicators may also result the excessive focus on information while being detached from the actions. With sustainability indicators, the major emphasis was indeed paid with producing information while the reality of agricultural practices was left mostly unaffected. Therefore, the essential process of social learning, where actions and producing of relevant information are alternating was neither realized. This study underlines the complexity of information transfer, mutual communication and the learning of new practices. Besides the information and measurable number people also need personal experiences and interesting stories, which make them to understand the meaning of information in their own lives. Particularly important this is for the children, who are studying for to be the future decision-makers of food system; in production as well as the in consumption of food. Numbers will be useful tools of management as soon there exists the awareness of the direction, where to strive for.