IM11111 MAATALOUDEN TALOUDELLINEN TUTKIMUSLAITOS 94 .2000 ui kai su ja Maataloustieteen päivät 2000 Talous ja teknologia AGRICULTURAL ECONOMICS RESEARCH INSTITUTE Finland Publications LANTBRUKS- EKONOMISKA FORSKNINGS- ANS TA LT EN Pul )likationer Ulinli JULKAISUJA 94 Maataloustieteen päivät 2000 Talous ja teknologia Juha Marttila ja Jaana Ahlstedt (toim.) MAATALOUDEN TALOUDELLINEN TUTKIMUSLAITOS AGRICULTURAL ECONOMICS RESEARCH INSTITUTE, FINLAND PUBLICATIONS 94 ISBN 951-687-059-7 ISSN 0788-5393 Copyright Maatalouden taloudellinen tutkimuslaitos Kirjoittajat Julkaisija Maatalouden taloudellinen tutkimuslaitos, PL 3, 00411 Helsinki http://www.mttl.fi Jakelu ja myynti Maatalouden taloudellinen tutkimuslaitos, PL 3, 00411 Helsinki puh. (09) 504 471, telekopio (09) 563 1164 e-mail: teija.johansson-laitio@mttl.fi Painatus Vammalan Kirjapaino Oy 2000 Esipuhe Käsillä oleva julkaisu sisältää vuoden 2000 Maataloustieteen päivien esitelmät talouden ja teknologian alalta. Maataloustieteen päivät osuu yhteen vuosituhan- nen vaihteen kanssa. Samalla päättyy maatalouden siirtymävaihe EU-jäsenyy- teen. Niin moni maatalouteen vaikuttava asia on ehtinyt muuttua sitten vuoden 1995, että yhä harvemmin voidaan puhua pelkästään EU-jäsenyyden vaikutuk- sista. Katse on suunnattu tulevaisuuteen, mikä näkyy selvästi Maataloustieteen päivien esitelmissä. Suomen elintarvikesektori jatkaa osana EU:n yhteismark- kinoita kuluttajalähtöisesti ja kestävää kehitystä tavoitellen. Maataloustieteen päivät on ajoitettu yhteen Suomen Maataloustieteellisen Seuran 90-vuotispäivän kanssa. Maatalouden taloudellinen tutkimuslaitos on Seuraan nähden nuori: heinäkuussa 2000 se täyttää 48 vuotta. Juuret ovat kui- tenkin syvemmällä. Vuonna 1911, kaksi vuotta Suomen Maataloustieteellisen Seuran perustamisen jälkeen maatalousneuvonnan piirissä asetettiin toimikunta laatimaan suunnitelmaa siitä, "miten maataloudellisen edistämistyön tehokkuus olisi tutkittava." Toimikunnan työn tuloksena seuraavana vuonna käynnistyi kirjanpitotoiminta ja siihen perustuva maatalouden kannattavuustutkimus. Haluamme tutkimuslaitoksen puolesta onnitella Seuraa sen juhlapäivänä. Maataloustieteen päivien ohjelma antaa kuvan vireästä ja tulevaisuuteen tähtää- västä tutkijayhteisöstä. Päivät toteuttavat hyvin Seuran toiminta-ajatusta maa- taloustutkimuksen edistämisestä ja tunnetuksi tekemisestä. Samalla haluamme kiittää Maataloustieteen päivien järjestäjiä, Suomen Maa- taloustieteellistä Seuraa ja Helsingin yliopiston maatalous-metsätieteellistä tie- dekuntaa, siitä että ne valitsivat laitoksen julkaisusarjan talous- ja teknologia- aiheisten esitelmien julkaisuun. Maatalous ja elintarvikesektori ovat rajussa muutoksessa. Elintarviketurval- lisuus ja muut kuluttajien luottamukseen vaikuttavat seikat vaikuttavat oleelli- sesti siihen, millaiset tarjontaketjut menestyvät. Eri tuotantotapojen ympäristö- vaikutukset ja kotieläinten hyvinvointi tulevat olemaan paitsi keskeisiä markki- nointiargumenttej a myös perusteita tuotannonohjaustoimenpiteille. Maatalou- teen kohdistuu muitakin odotuksia kuin ruoantuotanto. Sen halutaan hoitavan ympäristöä ja maisemaa, huolehtivan maaseutuun ja maatalouteen liittyvästä luonnon monimuotoisuudesta, kotieläinten hyvinvoinnista sekä maaseudun asu- tuksesta ja kulttuurista. Kun miettii vaikkapa 1990-luvun aikana tapahtunutta muutosta tutkimusaiheissa, huomaa että maataloustutkijat ovat vastanneet hyvin maatalouteen kohdistuneisiin uusiin odotuksiin. Helsingissä tammikuussa 2000 Jouko Sir6n Ilkka P. Laurila ylijohtaja tutkimusjohtaja Arvoisa Maataloustieteen päiville osallistuja Suomen Maataloustieteellinen Seura perustettiin 2. päivä joulukuuta 1909 edis- tämään maamme maataloustutkimusta ja tekemään sitä tunnetuksi niin koti- maassa kuin ulkomaillakin Seura on 90-vuotisen taipaleensa aikana myötä- kokenut suomalaisen maatalouden suuret muutokset ja tukenut suomalaisen tieteellisen maataloustutkimuksen matkaa alkuaskelmiltaan nykypäivän syvä- luotaavaan, monitieteiseen, kansainväliseen tutkimustoimintaan. Seura toimii perinteidensä mukaisesti niin aktiivisen vuorovaikutuksen virittäjänä kuin keskus- telufooruminakin. Toiminta-ajatustaan Seura toteuttaa harjoittamalla julkaisutoimintaa ja jär- jestämällä tutkijatapaamisia kuukausittain. Kiinnostus seuran jäsenten keskuu- dessa rohkaisi meitä järjestämään maataloustieteen suurtapahtuman, kaksi- päiväiset Maataloustieteen päivät lähes kymmenen vuoden tauon jälkeen. Mikä olisikaan sopivampi ajankohta herättää kaivattu maataloustieteellinen tapahtu- ma henkiin kuin Seuran 90-vuotisjuhlallisuudet vuosituhannen vaihtuessa. Maa- taloustieteen päivät järjestetään yhteistyössä Helsingin yliopiston maatalous- metsätieteellisen tiedekunnan kanssa. Päivien ohjelma on läpileikkaus Suomen maataloussektorin ajankohtaiseen tutkimukseen. Uskomme näiden päivien edis- tävän vuorovaikutusta ja luovan yhä vahvemman yhdyssiteen maatalouden ja sen lähitieteiden alalla toimivien tutkijoiden ja alasta kiinnostuneiden henkilöi- den ja yhteisöiden välille. Olemme nyt kokoontuneet tämän päivän haastavien tutkimuskysymysten ää- relle. Tämä on mahdollista vain, koska lukuisat seuramme jäsenet ja tahot ovat korvaamattomalla panoksellaan osallistuneet tapahtuman järjestelyihin. Haluan Suomen Maataloustieteellisen Seuran hallituksen puolesta lämpimästi kiittää Maatalouden taloudellista tutkimuslaitosta tämän julkaisun toimituksesta ja painatuksesta sekä kaikkia niitä henkilöitä ja tahoja, jotka ovat uutteruudellaan mahdollistaneet kaksipäiväisen, suomalaisen maataloustieteen suurtapahtuman järjestämisen. Helsingissä tammikuussa 2000 Professori Pirjo Peltonen-Sainio Suomen Maataloustieteellisen Seuran Hallituksen puheenjohtaja Julkaisun toimittajilta Suomalaisen maatalouden ja maaseudun rakennekehitystä on tutkittu intensiivi- sesti viime vuosina. Taustalla on maaseudun ja sen elinkeinojen murros. Maatila- talous on taloudelliselta merkitykseltään tärkein maaseutuelinkeino, mutta tuo- tantoa harjoittavien tilojen lukumäärä vähenee nopeasti. Muuttoliike käy vilk- kaana kohti kasvukeskuksia. Kehityksen vastavoimaksi on tarjolla maaseudun uusi yrittäjyys. Tutkimus on myös reagoinut EU:n alue- ja rakennepolitiikan muutokseen. Näiden politiikkalohkojen ote on jäntevöitynyt, ja maatalouspolitiikkaa integroi- daan yhä vahvemmin alue- ja rakennepolitiikkaan. Maatalous tuottaa monia ympäristöpalveluja ja turvaa maaseudun rakenteita. Yhteiskunnan maataloudelle asettamat tehtävät sisältävät paljon muutakin. Elinkeinon on oltava kansainvälisesti kilpailukykyinen, mutta sen on säilyttävä monialaisena ja kestävänä. Kuluttajien toiveet mm. elintarvikkeiden laadusta ja turvallisuudesta on otettava huomioon entistä paremmin. Tämä luo monia haas- teita maatilojen ja elintarvikkeiden tarjontaketjujen toimintaan. Maataloustieteen päivät 2000 pyrkii kriittisesti tarkastelemaan näitä kysy- myksiä. Tavoitteena on tuoda esille suuri osa kotimaisen tutkimuksen terävim- mistä kärjestä. Tilaisuuden kohderyhmänä ovat kaikki maatalouden ja maaseu- dun asiantuntijat. Tilaisuus tarjoaa mahdollisuuden rakentavaan keskusteluun tutkijoiden ja tutkimusten käytäntöön soveltajien välillä. Tämä julkaisu sisältää suurimman osan Maataloustieteen päivien talouden ja teknologian alojen esitelmäteksteistä. Julkaisun artikkelit on jaettu kolmeen teemakokonaisuuteen tapahtuman ohjelman mukaisesti. Aluksi tehdään katsaus maaseutuelinkeinojen tulevaisuuteen. Tällöin etsim- me erityisesti vastausta siihen, miten tutkimus on ottanut vastaan rakennemuu- toksen haasteen ja mitä vastauksia se kykenee tähän tarjoamaan. Liikkeelle lähdetään EU:n rakenne- ja maaseutupolitiikan tulevaisuudesta. Millaiset edel- lytykset se tarjoaa Suomen maaseudulle vuosituhannen vaihtuessa? Pienyrityksille on ladattu suuria odotuksia maaseudun elinvoimaisuuden turvaajina. Kaatuvatko ponnistelut kuitenkin markkinoinnin ongelmiin? Entäpä millaisia mahdollisuuk- sia tarjoaa non-food —tuotanto? Lopuksi tarkastellaan maaseudun rakennemuu- toksen suuntaa ja nopeutta. Miten alue- ja maaseutupolitiikka ovat todella vai- kuttaneet? Seuraavaksi tarkastellaan elintarvikeketjuihin liittyviä kysymyksiä. Elin- tarvikeketjujen kokonaisvaltainen tehokkuus ja ohjauskeinot tehokkuuden pa- rantamiseksi ovat viime vuosina olleet yhä enenevässä määrin tutkimuksen mielenkiinnon kohteena. Esillä olevat artikkelit analysoivat tätä kenttää moni- puolisesti sekä talouden että teknologian näkökulmasta. Tuoreena käsitteenä esitetään elintarvikeketjujen ekotehokkuus. Mitä se mahtaa tarkoittaakaan? Funktionaaliset eli terveysvaikutteiset elintarvikkeet tuodaan esille esimerkkinä erityislaadusta ja suomalaisesta osaamisesta. Maatilayritysten muutospaineita käsittelevä jakso pureutuu yritystason rat- kaisuihin maatilatalouden kannattavuuden ja tuotantoedellytysten kehittämisek- si. Tavoitteena on tuoda esille toimintamalleja, joilla maatilayritykset kykenevät vastaamaan muuttuvan toimintaympäristön haasteeseen. Valitut artikkelit käsitte- levätkin tätä kysymystä hyvin laajalla rintamalla. Mukana on myös yksityis- metsätaloutta ja metsäalan pk-yritystoimintaa käsitteleviä artikkeleja. Näin saam- me mahdollisuuden tarkastella suomalaista maatilayrittäjyyttä totuttua laajem- masta näkökulmasta. Julkaisun lopussa esitetään tiivistelmät talouden ja teknologian alojen poste- reista. Täydellisiin teksteihin voi tutustua posterinäyttelyssä, joka kestää Maata- loustieteen päivien ajan. Julkaisun sisältämät tekstit ovat käyneet läpi asiantuntijatarkastuksen. Kah- den ensimmäisen osan artikkeleiden kirjoittajat on kutsuttu tähän tehtävään. Maatilayritysten muutospaineet —jakso puolestaan koostuu artikkeleista, jotka on valittu tarjottujen käsikirjoitusten perusteella. Valinta on tehty asiantuntija- arvioiden perusteella. Haluamme lausua kiitoksemme kaikille kirjoittajille arvokkaasta työstänne. Kiitämme myös teitä, joiden artikkeleita ei tällä kertaa julkaistu. Tarjonta ylitti aikataulumme asettamat rajoitteet. Toivottavasti kukaan ei koe työnsä menneen hukkaan. Ulkopuolinen kritiikki — usein voimakaskin — on välttämätön edellytys toimivalle tiedeyhteisölle. Tapahtuman järjestämisen ja julkaisun toimittamisen kannalta on ollut rat- kaisevan tärkeää, että niin moni on käyttänyt aikaansa ja asiantuntemustaan tekstien lukemiseen ja arvioimiseen. Prosessissa ovat olleet mukana Laura Ala- kukku, Mika Hemming, Hannu Haapala, Veli-Pekka Järveläinen, Lauri Ket- tunen, Jukka Kola, Jussi Lankoski, Arto Latukka, Ilkka Laurila, Aarne Pehko- nen, Jukka Peltola, Kyösti Pietola, Perttu Pyykkönen, John Sumelius ja Matti Ylätalo. Kaunis kiitos hyvästä työstä! Juha Marttila Jaana Ahlstedt Sisällysluettelo I Maaseutuelinkeinojen tulevaisuus — mitä tutkimus tarjoaa? 11 EU:n rakenne- ja maaseutupolitiikan tulevaisuus Jukka Kola 13 Maaseudun pienyritykset muuttuvassa kilpailuympäristössä: kilpailustrategian resurssipohjainen tarkastelu Sari Forsman 37 Non-food —tuotannon mahdollisuudet Aarne Pehkonen, Hanna-Riitta Kymäläinen ja Antti Pasila 51 Maaseudun rakennemuutos ja sen ohjaaminen Raija Volk 65 II Elintarvikeketjujen tehokkuus ja laadun kehittäminen 77 Elintarvikeketjun ohjaaminen ja tehokkuus — taloudellisen ketjuanalyysin menetelmät ja mahdollisuudet Panu Kallio, Heikki Isosaari, Jukka Kola ja Juha Marttila 79 Elintarvikeketjujen ohjaaminen ja tehokkuus — teknologiset ratkaisut Case: Homogeenisuus ohrasta olueksi —tuotantoketjun laatukriteerinä Silja Home 95 Ekotehokkuus — kestävän maatalouden edellytys? Jyrki Aakkula ja Helmi Risku-Norja 105 Systeemianalyysi ja simulointi elintarvikeketjujen analysoinnissa Hannu Haapala 121 Funktionaaliset elintarvikkeet — esimerkki erityislaadusta Hannu Korhonen 133 III Maatilayritysten muutospaineet — taloudelliset ja teknologiset valinnat 149 Uudistuva maatalouspolitiikka lisää viljelijäin halukkuutta luomutekniildman Kyösti Pietola ja Alfons Oude Lansink 151 Liikkeenjohtamisen merkitys maitotiloilla Aimo Turkki 161 Tuotannonohjaus maatilojen henkilöriskien hallinnassa Juha Suutarinen 173 Maatalouden liiketuloskäsitteet kannattavuuden mittaamisessa Arto Latukka ja Perttu Pyykkönen 185 Puunmyyntitulot ja muuttuva yksityismetsänomistus Pekka Ripatti 203 Metsätalouden tuloskehitys Etelä-Suomessa vuosina 1960-1996 — tapaustutkimus pitkän aikavälin metsälökirjanpidoilla Jussi Leppänen 217 Metsä- ja puutuotealan pk-yritystoiminnan näkymät Pekka Mäkinen, Leena Petäjistö ja Ashley Selby 235 IV Posteritiivistelmät 253 Maataloustieteen päivien ohjelma 278 Maaseutuelinkeinojen tulevaisuus — mitä tutkimus tarjoaa? AGRICULTURAL ECONOMICS RESEARCH INSTITUTE P.O. Box 3, FIN-00411 HELSINKI, Finland Publications 94, 2000. p. 13-35. EU:n rakenne- ja maaseutupolitiikan tulevaisuus Jukka Kola Taloustieteen laitos, Helsingin yliopisto Future of structural and rural policy of the EU Abstract. This article examines both the traditional regional, structural and agricultural policies and the gradually emerging integrated rural policy of the European Union. Their contents, development and possibilities to deal with the numerous different characteristics and problems of the different Member States of the EU are reviewed, especially in the light of the forthcoming eastward enlargement of the EU. The applicability and validity of the important principles of cohesion and subsidiarity in the EU Structural Funds, or the allocation and form of the agricultural subsidies in the CAP, are central, and difficult, issues in the eastward enlargement. Agenda 2000 did not adequately improve the structure and efficiency of different EU structural or rural policies, but the introduction of the European model of agriculture and the inherent concept of multifunctional agriculture in the CAP may positively contribute to the real development of the integrated rural policy in the EU. After the policy review some conclusions are drawn with regard to the research needs in the planning, implementation and especially follow-up of structural and rural policies and rural development projects, with special emphasis on the apparent need for increased rural economics research, at both the micro and macro level. Better analyses of long-run profitability of rural firms (and farms) and demand for their goods are needed in the former case, and, in the latter, wider use of quantitative methods, including different equilibrium models, is recommended for regional, national and EU level studies. Index words: agricultural policy, EU, Finland, regional policy, rural policy, structural policy 13 1. Johdanto "Maaseudun tyhjentyminen on aivan hirvittävä ongelma", totesi marraskuussa 1999 ministeri Aatos Erkkol, merkittävä yhteiskunnallinen (tausta)vaikuttaja ja mielipiteenmuodostaja. Monenlaista politiikkaa on harjoitettu vuosikymmenten aikana maaseudun elinvoiman säilyttämiseksi ja autioitumisen estämiseksi, mutta tulokset eivät vakuuta. Näitä tuloksia ja tulevaisuuden mahdollisuuksia ovat kattavasti ja jäsennellysti arvioineet ja tarkastelleet Suomessa mm. Uusitalo (1998), Volk (1999) ja New Rural Policy (1999), EU:ssa esimerkiksi CEC (1996, 1998) ja European Parliament (1996). Yksi tuoreimmista esityksistä maaseudun autioitumisen pysäyttämiskeinoiksi annettiin EU:n maaseudun kehittämis- komiteoiden maaseutuseminaarissa Joensuussa 2.10.1999. Kahdeksan keinoa ovat (MMM 1999a): (1) alueen vahvuuksien hyödyntäminen, (2) työllistävä maatalous, (3) uusiin asukkaisiin investoiminen, (4) osaaminen ja avarat asen- teet, (5) paikallisten toimijoiden aktivoiminen, (6) keskushallinnon tuki, (7) verkostot ja (8) monitoimisuus. Joensuun "julistus" oli tavallaan jatkoa ja vah- vistusta Irlannissa pidetyn Corkin maaseutukonferenssin julistukselle (CEC 1996). Onko EU:n rakennepolitiikka ottanut riittävän hyvin nämä kahdeksan kohtaa huomioon, onko politiikka kohdennettu oikein? Mikä näiden keinojen taloudel- linen ulottuvuus on? On syytä miettiä syvemmin, mitä politiikka on tehnyt, olisi voinut ja voisi tulevaisuudessa tehdä kyseisen "hirvittävän ongelman" lieventämiseksi, EU:ssa ja Suomessa. EU:ssa maaseutupolitiikan merkitys ja sisältö ovat olleet epämää- räisiä. Maaseutuun ovat selvimmin kohdistuneet EU:n alue- ja rakennepolitiikka sekä yhteinen maatalouspolitiikka CAP. Aluepolitiikan tavoitteena on taloudel- listen ja sosiaalisten erojen vähentäminen EU:ssa, jäsenmaiden välisen koheesion lisääminen ja heikommin kehittyneiden alueiden tukeminen. CAP:n tavoitteena on puolestaan ollut EU:n maatalouden tuottavuuden ja tehokkuuden sekä kilpai- lun ja kilpailukyvyn lisääminen niin, että maataloustuotanto unionin sisällä perustuu suhteellisen edun periaatteeseen. Näihin alue- ja maatalouspolitiikan tavoitteisiin on siten jo lähtökohtaisesti ladattuna ilmeinen ristiriita, joka vai- keuttaa toimivan maaseutupolitiikan suunnittelua ja toimeenpanoa. Vaikka CAP:iin on sen 40 vuoden historian aikana tuotu muitakin kuin tehokkuus- elementtejä ja vuonna 1999 päätetty Agenda 2000 korosti maatalous- ja maaseutu- politiikan integroimista, tavoiteristiriita ei ole poistunut. 1 Helsingin Sanomat erillispainos "Sanomatalo", 13.11.1999: Ministeri, SanomaWSOY-konser- nin hallituksen puheenjohtaja, Helsingin yliopiston valtiotieteellisen tiedekunnan kunniatohtori Aatos Erkon haastattelu, ss. 24-26. 14 2. EU:n alue- ja rakennepolitiikka2 2.1. Kehitysvaiheet Euroopan yhteisöjen perustamisasiakirjassa Rooman sopimuksessa vuonna 1957 asetettiin tavoitteeksi yhtenäinen ja tasapainoinen taloudellinen ja yhteiskunnal- linen kehitys yhteisön alueella, eli ns. koheesiokehitys. Perustajajäsenmaita oli tuolloin vain kuusi: Belgia, Hollanti, Italia, Luxemburg, Ranska ja Saksa (Sak- san liittotasavalta). Nämäkin Euroopan maat olivat harjoittaneet ja harjoittivat kansallista aluepolitiikkaa jo vuosikymmenien ajan pitkälti samankaltaisin peri- aattein eli tavoitteena oli pienentää alueellisia kehityseroja ja tasapainottaa alu- eellista kehitystä. Tosin aste-erot alueelliseen tasapainottamiseen pyrkivän poli- tiikan tarpeissa ja toteuttamisessa olivat suuret jo näiden kuudenkin maan välil- lä, mikä johtui niiden erilaisesta yhteiskunta- ja elinkeinorakenteesta ja yleisistä sosio-ekonomisista tekijöistä ja lähtökohdista. Yhteisön laajentuminen on tuonut uusia haasteita EU:n koheesiokehityksen kanavalle toteuttamiselle nimenomaan yhteisen politiikan puitteissa. Yhteinen aluepolitiikka sai alkunsa yhteisön laajentuessa ensimmäisen kerran. Erityisesti Irlannin ja Skotlannin (osana Iso-Britanniaa) mukaantulo yhteisöön vuonna 1973 lisäsi alueellisia kehityseroja. Tähän vastauksena syntyi uutta politiikka- välineistöä, kun Euroopan aluekehitysrahasto (EKR) perustettiin vuonna 1975. EU:n maatalousbudjetin ns. rakennerahoista eli EMOTR:n ohjausosastosta mak- settava LFA-tuki sai myös tällöin alkunsa. 1980-luvulla toteutuneen Välimeren laajentumisen yhteydessä paineet aluepolitiikan vahvistamiseen kasvoivat vielä huomattavasti voimakkaammin kuin 1970-luvun laajentumisessa. Kreikan vuo- den 1981 sekä Portugalin ja Espanjan vuoden 1986 jäsenyyksien myötä köyhissä maissa ja niiden alueilla asuvien ihmisten määrä kaksinkertaistui EU-alueella. Välimeren laajentuminen synnytti siten yhteisöön selkeästi alikehittyneen ete- län, joka ei pelkillä sisämarkkinajärjestelmillä pystynyt riittävän ripeästi lähentymään EU-9:n elintasoa ja kilpailukykyä vaan siihen tarvittiin erityiskeinoja ja -politiikkaa. Kehityserojen tasaamiseksi EU tukee budjetistaan ja valtiot kansallisista budjeteistaan heikommassa asemassa olevia maita ja alueita. EU:n käytössä 2 Tämä luku 2 samoin kuin luku 3 perustuvat pitkälti lukuisiin EU:ta käsitteleviin yleisteoksiin, virallisiin tiedotteisiin, internet-sivuihin ja maatalouspolitiikan yksityiskohtien osalta niitä käsitteleviin erityisjulkaisuihin. Esimerkkinä ovat mm. Newsletters and Fact-Sheets of the DGVI of the European Commission (useilta vuosilta, mm. vuodelta 1999 erityisesti Agenda 2000:n osalta), Avain Euroopan Unioniin (Taloustieto Oy 1995), Eurooppa-tiedon käsikirja (Euroopan komissio 1996), The Common Agricultural Policy (Ritson, C. & Harvey, D.R. 1997) sekä internetistä esim. http://www.mmm.fi/eu/presidency ja http://europa.eu.int. 15 olevia välineitä ovat rakennerahastot, koheesiorahasto ja Euroopan investointi- pankki. Rakennerahastoja ovat Euroopan aluekehitysrahasto, EAKR (European Regional Development Fund, ERDF), Euroopan sosiaalirahasto, ESR (European Social Fund, ESF), maatalouden ohjaus- ja tukirahasto EMOTR:n ohjausosasto (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund, EAGGF) ja kalatalou- den ohjauksen rahoitusväline (Financial Instrument for Fisheries Guidance, Fll-G). Rahastot saavat, nimestään huolimatta, varansa suoraan yhteisön budjetista. Vuonna 1986 allekirjoitetussa Euroopan yhtenäisasiakirjassa taloudellinen ja sosiaalinen koheesio eli yhteenkuuluvuus nostettiin yhdeksi yhteisön keskei- seksi tavoitteeksi. Sen edistämiseksi päätettiin uudistaa yhteisön rakennerahas- tojen toimintaa ja kaksinkertaistaa niiden kautta tuleva rahoitus vuoteen 1993 mennessä. Maastrichtin sopimus vuodelta 1991 korosti koheesiota näkyvästi. Johtuen sekä jäsenmaiden yleisten kehityserojen säilymisestä että myös EMU:uun valmistautumisesta Maastrichtissa päätettiin perustaa erillinen koheesiorahasto, jonka tarkoituksena oli auttaa köyhempiä jäsenmaita yleensä mutta myös täyt- tämään EMU-jäsenyyden edellytykset. Edinburgin huippukokous päätti joulu- kuussa 1992 huomattavista lisäpanostuksista sekä rakennerahastoon että koheesio- rahastoon kaudelle 1994-99. Alue- ja rakennepolitiikka onkin 1990-luvun lop- pupuolella noussut selvästi toiseksi suurimmaksi menoeräksi budjetissa (noin 35 %) heti maatalouden jälkeen (noin 50 %). EU:ssa aluepolitiikan toiminta jakautuu karkeasti ottaen kahtia: yhteinen aluepolitiikka ja kansallinen aluetuki. Yhtenäisasiakirjassa määriteltiin yhteisen aluepolitiikan tavoitteeksi vahvistaa eri jäsenmaiden ja niiden alueiden taloudel- lista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Erityisesti on pyrittävä vähentämään eri alueiden välisiä eroja ja heikoimmin kehittyneiden alueiden jälkeenjääneisyyt- tä". Kansallisten aluetukien osalta EU:n komissio valvoo, että eri maissa yrityk- sille myönnettävät valtion tuet eivät vääristä kilpailua ja jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Jos komissio epäilee tuen vääristävän kilpailua, se voi määrätä valtion muuttamaan tukea tai lopettamaan sen kokonaan. Kiistatapaukset viedään yhtei- sön tuomioistuimen ratkaistaviksi. Valvonta koskee vain yrityksille myönnettävää tukea, ja esimerkiksi kuntien valtionosuusjärjestelmä jää sen ulkopuolelle. Kan- sallisesti voidaan vapaasti päättää myös julkisten investointien suuntaamisesta alueellisin perustein. Tällä kansallisella liikkumavaralla voisi olla merkittävää aluepoliittista merkitystä eri jäsenvaltioiden tasapainoisen alueellisen kehityk- sen turvaamisessa. Rooman sopimuksen säädösten mukaan on sallittua ja sisämarkkinoiden kanssa yhteensopivaa esimerkiksi tukea taloudellisen kehityk- sen edistämistä alueilla, joiden elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla työttömyys on vakava ongelma. Kansallista tukea voidaan antaa myös tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseksi, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Rahastojen kautta myönnettävän tuen saanti edellyttää aina myös kansallista rahoitusta, ja yleensä sen tulee olla vähintään puolet kokonaiskustannuksista. 16 EU:n aluekehitysrahasto EAKR:n tehtävä on yhteisön alueellisten kehitys- erojen vähentäminen. Sen kautta tuleva rahoitus kohdistuu käytännössä juuri yhteisön ongelmallisimmille alueille. ESR ja EMOTR eivät ole samalla tavoin pelkästään aluepolitiikan välineitä. Aluekehitysrahasto keskittyy enemmän ra- kenteelliseen rahoitukseen ja maatalouden ohjausrahasto maaseudun elinkeino- elämän monipuolistamiseen. Ohjausrahastolla on myös puhtaasti maatalouden tukien maksuun liittyviä tehtäviä. Rakennerahastojen tavoitteet rahoituskaudella 1994-99 olivat: heikoimmin kehittyneiden alueiden tukeminen taantuvien teollisuusalueiden tukeminen pitkäaikaistyöttömyyden torjunta nuorisotyöttömyyden torjunta maatalouden rakennepolitiikka (5a) maaseudun kehittäminen (5b), ja harvaan asuttujen alueiden tukeminen. Tavoitteet 3, 4 ja 5a eivät olleet alueisiin sidottuja, vaan niitä voitiin toteut- taa koko maassa. Tavoitteet 1, 2, 5b ja 6 olivat alueellisia. Tavoite 1:n rahoitus vei yli 50 % rakennerahastojen varoista. Tukea myönnettiin alueille, joiden bruttokansantuote oli kolmen viimeksi kuluneen vuoden aikana ollut enintään 75 prosenttia yhteisön keskiarvosta. Suomessa ei ollut tavoitteen 1 piiriin kuulu- via alueita. Tavoite 2 tarkoitti teollisuuden rakennemuutoksesta kärsiville alu- eille annettavaa tukea ja siihen kului runsas 10 % rakennerahastojen varoista. Tavoitteet 3 ja 4 olivat pitkäaikais- ja nuorisotyöttömyyden torjuntaan kohdistu- via horisontaalisia tukia. Maaseudun kannalta oleellisia olivat viitostavoitteet. Tavoite 5a liittyi maa- talouden rakennepolitiikkaan Sitä kautta oli saatavissa rahoitusta maatalouden kehittämiseen sekä tuotteiden jalostuksen ja markkinoinnin sopeuttamiseen. Tavoite 5b koski maaseutualueiden elinkeinoelämän kehittämistä, monipuolis- tamista ja uudistamista. Tähän käytettiin 5 % rahastojen varoista. Maataloudes- sa työskentelevien ihmisten osuus väestöstä oli kohdealueilla korkea ja maata- louden tulo- ja kehitystaso alhainen. 5b-alueiksi voitiin nimetä myös esimerkik- si sellaisia alueita, joilla väestö asuu harvassa, joilla väestö on vähentynyt huomattavasti, jotka sijaitsevat syrjässä keskusalueista ja joilla maatalouden harjoittamisen edellytykset ovat epäsuotuisat. Suomessa 5b-alueet olivat maa- seutumaisimpia ja suhteellisen harvaan asuttuja alueita. Maa- ja metsätaloudes- sa työskentelevien ihmisten osuus on keskimäärin liki neljännes väestöstä. Alu- eiden asukasmäärä oli yhteensä viidennes Suomen väestöstä. Ohjelmalla pyrit- tiin saamaan aikaan tai turvaamaan työpaikkoja ja uusia yrityksiä, joista tavoitteellsesti merkittävä osa toimisi maatilojen yhteydessä. 17 Tavoite 6 luotiin Suomen ja Ruotsin liittymisen yhteydessä, ja se koskee vain näiden valtioiden alueita. Alue määriteltiin erittäin harvan asutuksen perus- teella. Se syntyi yhdeksi ratkaisuksi niihin ongelmiin, joita jäsenyyden arvioitiin aiheuttavan maataloudessa ja maaseudulla laajemminkin. Suomessa tavoite 6:n piiriin kuuluvilla alueilla asuu 840 000 ihmistä. Keskimääräinen asukastiheys on neljä henkeä neliökilometrillä. Kyseessä olivat alueet, joilla työttömyys on ollut perinteisesti suurta ja joiden elinkeinorakennetta hallitsevat maatalous ja julkiset palvelut. Tavoite 6 koski Suomessa neljää kokonaista maakuntaa (Lap- pi, Kainuu, Pohjois-Karjala ja Etelä-Savo) ja osia neljästä muusta maakunnasta (Pohjois-Pohjanmaasta, Pohjois-Savosta, Keski-Suomesta ja Keski-Pohjanmaal- ta). Tavoite 6:n tarkoituksena oli muun muassa vähentää alueen työttömyyttä ja pienentää alueen bruttokansantuotteen eroa kansalliseen keskiarvoon. Jäsenvaltiolla on mahdollisuus saada rakennepoliittista rahoitusta myös osal- listumalla ns. yhteisöaloitteisiin. Niiden avulla pyritään ratkomaan Euroopan laajuisia ongelmia. Tämäkin rahoitus suunnataan ensisijaisesti yhteisön tuki- alueille, eli Suomessa ennen 6-alueille, ja 2000-luvulla, kuten muualla EU:ssa jo aiemminkin, 1-alueille. Kaudella 1995-99 toteutettiin 13 eri yhteisöaloitetta. Komissio on päättänyt aloitteiden linjauksista ja päättää rahoituksesta maittain. Tarkempi ohjelmasuunnittelu ja toteutus tapahtuu jäsenmaissa. Suomessa sovel- lettavista yhteisöaloitteista merkittävimmät olivat Interreg, Leader, Employment, Adapt ja Urban. EU-tuki edellyttää siis aina lisäksi kansallista rahoitusta. Siitä huolehtivat eri ministeriöt, kunnat, yritykset ja muut yksityiset tahot. Kansalliset rahoitusosuudet budjetoidaan valtion budjetissa niille ministeriöille, joiden toimialaan toteutus kulloinkin kuuluu. Samoin menetellään yhteisöstä saatavan tuen kanssa. Kunti- en muodostamat maakuntien liitot toimivat Suomessa aluekehitysviranomaisina omilla toimialueillaan. Liittojen johdolla on laadittu maakunnalliset ohjelmat yhdessä muiden alueella toimivien tahojen kanssa. Hankekohtaisesta valmiste- lusta ja rahoituksesta sekä kansallisen että yhteisön rahoituksen osalta päättävät ne viranomaiset, joilla on alan työnjaon mukaisesti varat käytössään. Rakenne- rahastoista saatavan tuen toimeenpano varmistetaan yhteistyössä valtion ja EU:n komission kesken. Tällaisessa toimintamallissa on tärkeää eri tahojen tehokas yhteistyö, koordinointi ja yhteiset tavoitteet. Toiminnan tehokkuus vaatisi suu- rempaa yhteistyötä ja ennakkosuunnittelua myös maakuntaliittojen kesken, var- sinkin naapuriliittojen kesken. 2.2. Agenda 2000:n alue- ja rakennepolitiikan uudistus Rakennepolitiikan uudistamisen perustavoite on keskittää ja yksinkertaistaa uni- onin toimintaa ja lisätä tehokkuutta vähentämällä rakennerahastojen tavoitteita ja yhteisöaloitteita. Uudistuksessa tavoitteiden määrää putosi seitsemästä kol- meen, yhteisöaloitteiden määrä 13:sta neljään. Uudet tavoitteet ovat: 18 Tavoite 1: Kehityksestä jälkeen jääneiden alueiden kehittämi- nen Tavoite 2: Rakenteellisissa vaikeuksissa olevien alueiden tuke- minen Tavoite 3: Inhimillisten voimavarojen kehittäminen ja työlli- syyden edistäminen. EU:n rakennetukialueilla elävä väestö vähenee nykyisestä vuoteen 2006 men- nessä 52 prosentista noin 40 prosenttiin. Tämä oli osittain myönnytystä EU:n budjettipaineisiin. Tiukkaa budjettikuria (ja omien budjettikontribuutioidensa pienentämistä, tai ainakin niiden kasvun hillitsemistä) ajanut Saksa onnistui tavoitteessaan pitää rakennerahastojen kokonaiskehys 195 miljardissa eurossa. Koheesiorahaston kehys päätyi 18 miljardiin euroon. Rakennetoimien kokonais- kehys jäi siten alle Saksan asettaman 216 miljardin ylärajan (komission alku- peräisesitys oli 240 mrd euroa). Yksimielisyyden saavuttaminen 195 miljardin summasta edellytti kuitenkin tavoitteessa 1 2,8 miljardin euron erityisratkaisu- ja, jotka kasvattivat tavoitteen 1 rahoitusosuuden noin 70 prosenttiin rakenne- rahastojen kokonaismäärästä. Säästöt taas kohdistuivat tavoitteiseen 2 ja 3, mut- ta em. tavoitteen 1 erityisratkaisuja voidaan käyttää ongelmallisimpien maa- seutualueiden tukemiseen. Yhteisöaloitteiden osalta, ja Suomen esityksestä, Berliinin-päätöksiin kirjat- tiin, että ainakin puolet yhteisöaloitteiden varoista osoitetaan Interregille. Kokonaisrahoitus on 11,7 mrd euroa. Yhteisöaloitteiden maakohtainen varainjako ei ole selvä, mutta on arvioitu — optimistisesti — Suomen saavan noin 260-270 milj. euroa. Se merkitsisi lisäystä aiemman ohjelmakauden yhteisöaloitevaroihin. EU:n laajentumisen valmisteluun varattavista määrärahoista (osana rahoitus- kehyksiä koskevaa päätöstään) tehtiin myös päätös Berliinin Eurooppa-neuvos- tossa. Laajentumista valmistava tuki jakautuu rakennepolitiikan valmistelevaan tukeen (ISPA), maatalouden ja maaseudun kehittämisen valmistelevaan tukeen (SAPARD) ja jo olemassa olevaan PHARE-tukeen. Rakennepoliittisella ISPA- tuella rahoitetaan hakijamaiden liikenne- ja ympäristöinfrastruktuurin sijoituk- sia. Rahoituskaudella 2000-2006 laajentumisen valmisteluun varataan yhteensä 21,8 mrd euroa, josta selvästi suurin osuus on PHARE-tuella, 10,9 mrd euroa. Suomelle Agenda 2000:n rakennepolitiikan ratkaisua voidaan pitää kohtuul- lisen hyvänä, koska keskeiset neuvottelutavoitteet saavutettiin: tavoitteen 6 sisällyttäminen tavoitteeseen 1 ja vähintään yhtä paljon rahoitusta rakenne- rahasto-ohjelmille kuin nykykaudella. Suomi kuuluu niiden seitsemän jäsen- maan joukkoon, joiden rakennerahoitus kasvaa ensi kaudella. Tämä tulos johtuu pääosaltaan siitä, että tavoite 1-alue saatiin riittävän laajaksi ja Suomi pystyi säilyttämään tavoitealueiden väestömäärän lähes entisellään, 52 prosentissa. Työllisyyspoliittisessa tavoitteessaan Suomi jäi jälkeen tavoittelemastaan. Yhtei- söaloitteisiin sen sijaan voi tulla enemmän varoja kuin nykykaudella. Rakenne- rahoituksen määrä on Suomessa noin 2,1 mrd euroa. 19 Suomessa tavoitteen I rahoituksessa EU:n osuus on kaudella 2000-2006 913 miljoonaa euroa (taulukko 1). Vuositasolla kasvua (LFA-korjaamaton) on 28 % verrattuna edeltäneen kauden tukimääriin, eli siis 6-tavoitteen tukimääriin. Ta- voite 1 -alueellamme asuu 1 046 000 henkilöä (20,3 % vuoden 1998 väestö- määrästä), mikä on 236 000 henkilöä enemmän kuin 6-alueella oli. Tavoite 1-alue kattaa Suomen pinta-alasta 64 % (MMM 1999b). Suomen saamaa rahoitusta lisäsi oleellisesti myös se, että LFA:n rahoitus siirrettiin rakennerahastojen bud- jetista maatalousbudjettiin (EMOTR) ilman vastaavaa vähennystä tavoitteen 1 tukitasossa. Uusi tukisumma on noin 125 euroa/asukas, kun se edellisellä kau- della oli vuoden 1999 hinnoin noin 90 euroa/asukas (ilman LFA-tukea). Tavoitteelle 2 on Suomessa varattu 459 miljoonaa euroa EAKR:n ja ESR:n toimenpiteitä varten. Uusi tavoite 2 -tukialue kattaa noin 20 % Suomen pinta- alasta. Alueen 1 593 000 asukasta on 30,6 % vuoden 1998 väestömäärästä (MMM 1999b). Tavoitteen 2 tuki asukasta kohden koko EU:n alueella on sama eli 41,4 euroa/asukas. Lisäksi tavoite 2 -alueilla voidaan tukea maaseututoimenpiteitä, joita rahoitetaan maatalousbudjetin kautta. Suomen rahoitusosuus koko EU:n tavoite 2 -varoista nousee 2,2 prosentista 2,3 prosenttiin. Tavoitteen 3 rahoitus Suomessa on 403 miljoonaa euroa. Vuotuiset tukimäärät ovat 25 prosenttia pie- nemmät kuin nykykaudella keskimäärin, koska komission esittämät uudet tuki- kriteerit ovat Suomelle epäedullisia. Kun tavoite 3 -alueet kattavat tavoite 1 -alu- een ulkopuoliset alueet, joilla on asukkaita 4,1 miljoonaa, tuki on Suomessa vuodessa laskennallisesti 14 euroa/henkilö. Suomi esitti, että tavoitteen 3 rahoi- tusosuutta olisi pitänyt nostaa ja työttömyys ottaa painokkaammin huomioon varojen jaossa. Vaikka Suomi ei tässä pyrkimyksessään Berliinin kokouksessa Taulukko 1. EU alue- ja rakennepolitiikan tunnusluvut ohjelmakaudella 2000- 2006 Suomessa. Tavoite Pinta- Väestö- Rahoitus kaudella 2000-2006, mrd, mk alapeitto peitto Suomen Itä-Suomi Pohjois-Suomi saama EU-rah. yht. EU- Kansall. Yks. EU- Kansall. Yks. rah. julk.rah. rah. rah. julk.rah. rah. Tavoite 1 64 20,3 5,6 3,7 3,7 7,8 1,9 1,9 2,4 Tavoite 2 20 30,6 2,8 Tavoite 3 (36) (79,7) 2,4 Lähde: MMM 1999b. 20 Taulukko 2. Maaseudun SWOT-analyysi. Vahvuudet Neuvonta- ja koulutusorganisaatiot Maataloustuotannon osaaminen Paikallinen, omaehtoinen kehittämistyö Maaseutualueiden erilaisuus Paikallinen kulttuuri Mahdollisuudet Monitoimisuus — Maaseudun ja keskusten vuorovaikutus Maaseutu- ja saaristoluonto Luonnonvarat, erityisesti metsät ja vesistöt Etätyö ja osa-aikainen asuminen Ympäristön omaleimaisuus ja puhtaus Heikkoudet — Väestön väheneminen — Työmahdollisuuksien vähäisyys — Kehittymätön yritys- ja yhteistyökulttuuri Uhkat — Tulevaisuuden uskon menettäminen Palvelujen väheneminen Ympäristön tilan heikkeneminen — Talouden keskittyminen Lähde: MMM 1999c. onnistunutkaan, maaseutupolitiikan kannalta tämä ns. tappio ei ole merkittävä, kun otetaan huomioon tavoitteen 3 toimenpiteiden ensisijainen kohdentuminen. Taulukossa 2 esitetty SWOT-analyysi kuvaa lähtökohtia sekä kehittämis- mahdollisuuksia ja -tarpeita Suomessa maaseudun kehittämissuunnitelmalle ta- voite 1 -ohjelman ulkopuolisille alueille. Niillä siis asuu yhteensä noin 4,1 milj. asukasta (80 % koko väestöstämme), tai kun alueen 12 suurimman kaupungin asemakaava-alueet jätetään pois, tavoite 3:n ns. maaseutualueella asuu 2,3 mil- joonaa asukasta (58 % väestöstä) (MMM 1999c). SWOT-analyysi antaa lähtö- kohdan kehittämissuunnitelmalle, mutta sen tulisi olla tarkempi ja syvällisempi, varsinkin taloudellisten tekijöiden ja aspektien osalta, jotka jäävät varsin puut- teellisiksi tässäkin tapauksessa (talousnäkökulman yleisestä tarpeellisuudesta rakenne- ja maaseutupolitiikan yhteydessä ks. luku 4). 3. EU:n yhteinen maatalouspolitiikka 3.1. Kehitysvaiheet Maatalouspolitiikka on EU:n integroitunein politiikka-alue. Siihen on omat his- torialliset — ja taloudellisetkin — syynsä. Samalla siihen sisältyy tavallaan para- doksaalisuutta sen tosiasian suhteen, että EU:n jäsenmaat ovat keskenään hyvin erilaisia ja niiden maataloussektorit poikkeavat voimakkaasti toisistaan. Monil- ta ominaispiirteiltään ja tunnusluvuiltaan hyvin erilaisen elinkeinon ohjaus ja 21 hallinta kaikissa jäsenmaissa yhteisellä maatalouspolitiikalla on luonut omat ongelmansa, jotka viimeksi ovat näkyneet Agenda 2000:n CAP:n uudistuksessa. CAP sai alkunsa vuonna 1957 Rooman sopimuksessa, jonka mukaan yhteismarkkinat käsittävät myös maatalouden ja maataloustuotteet. Maatalou- den yhteismarkkinat syntyivät 1960-luvun loppuun mennessä. Rooman sopi- muksen Artiklan 39 mukaan CAP:n perustavoitteita on viisi, joista ensimmäisen eli maatalouden tuottavuuden parantamisen kautta piti taata maatalousväestölle kohtuullinen elintaso, vakauttaa markkinat, varmistaa elintarvikkeiden saata- vuus ja taata kohtuulliset kuluttajahinnat. Vaikka maataloustuotannon asema oli 1950-luvulla kovin erilainen nykyiseen verratttuna, edellä mainittu jäsenvaltioiden erilaisuus yleensä ja erityisesti maatalousasioissa näkyi erilaisina peruslinjauksina jo tuolloin kuudenlcin jäsenmaan kesken. Sodan tuhoista toipuva Saksa tavoitte- li markkinakeskeistä politiikkaa, joka olisi sallinut sen jatkaa halpojen elintar- vikkeiden tuontia maailmanmarlckinoilta. Samalla Saksa halusi kuitenkin suo- jella omien maataloustuottajien elinkeinoa. Ranska pyrki luomaan yhteisön kat- tavan markkinaorganisaation, jonka puitteissa ranskalaiset tuottajat voisivat myy- dä tuotteitaan saksalaisille. Eri jäsenmaiden lähtökohtien ja kansallisten politiikka- linjausten vaikutukset näkyvät CAP:n tavoitteissa: tuottavuuskehityksestä maa- taloustuottajien tuloturvaan ja edullisiin kuluttajahintoihin. Maaseutupainotuksia CAP:ssa ei ole ollut, päinvastoin kuin Suomen maa- talouspolitiikassa. Toki CAP:iinkin tiettyjä rakennekehitystavoitteita on vähitel- len mukaan tullut. Nekin tosin vain keinoina, sillä suhteelliseen etuun perustu- via maatalouspolitiikan varsinaisia tavoitteita ei ole muutettu, vaikka Agenda 2000 korostikin maatalous- ja maaseutupolitiikan yhdentämistä. Maatalouden rakennepolitiikkaa on harjoitettu pääosin maatalouselinkeinon sisäisten ja alu- eellisten tuloerojen tasaamiseen käytetyillä yhteisön budjetista maksettavilla tuilla. Näitä tukia voidaan rajoitetusti ja erikseen sovitulla tavalla täydentää kansallisesti. Ensimmäiset merkittävät rakennepoliittiset tuet olivat varhais- eläkkeitä, investointitukia ja ammattikoulutuksen tukea, jotka otettiin käyttöön 1970-luvulla. Vasta tuolloin aloitettiin maatalouden rakenteen järjestelmällisempi kehittäminen. Rakennepolitiikan yleisenä tavoitteena on ollut tilakoon suurenta- minen ja tehokkaampi tuotanto. Uudempia rakennepolitiikan välineitä ovat muun muassa nuorten viljelijöiden aloitustuki, viljelijöiden yhteistoiminnan tuki sekä maataloustuotteiden jalostuksen ja markkinoinnin kehittämiseen tarkoitettu tuki. Yhteisön käyttämistä tukimuodoista vuoristoisten ja epäedullisten alueiden (Less Favoured Areas, LFA) tuki on luonteeltaan puhtaimmin säilyttävää. LFA-tuen päätavoite on varmistaa, että maatalous voi jatkua yhteisön ns. marginaalisillakin maatalousalueilla. Vuonna 1975 käyttöön otettu LFA-tuki suunniteltiin aika- naan yhteisön silloisten jäsenmaiden vuoristoalueita ja erityishaitoista kärsiviä pieniä alueita silmälläpitäen. Nykyisin noin puolet yhteisön maatalouspinta- alasta on luokiteltu tukialueeksi. Kun CAP:ia uudistettiin vuonna 1992 ns. MacSharry-reformissa, käyttöön otettiin maatalouden ympäristötukiohjelma. 22 Ympäristötuella pyritään sekä ympäristön tilan kohentamiseen maatalousalueilla että turvaamaan tuottajien toimeentulon edellytykset. Tuella korvataan ympä- ristönsuojelutoimenpiteiden toteuttamisesta aiheutuvan tuotannon vähenemisen tai kustannusten lisääntymisen synnyttämät tulonmenetykset. Ympäristötuella voi välillisesti ja laajasti tulkiten olla myös maaseutupoliittista merkitystä. 3.2. Agenda 2000:n CAP-uudistus CAP:n uudistaminen osana Agenda 2000 -kokonaispakettia sai lopullisen rat- kaisunsa Berliinin Eurooppa-neuvoston kokouksessa maaliskuussa 1999. Lo- pullinen päätös on maatalousneuvoston saavuttama neuvottelutulos, johon Eu- rooppa-neuvosto siis Berliinissä vielä teki joitakin merkittäviä muutoksia, eri- tyisesti Ranskan painostuksesta. Maatalousuudistuksen yhtenä keskeisenä ta- voitteena on parantaa unionin maataloustuotteiden kilpailukykyä ja varautua kansainvälisiin kauppaneuvotteluihin sekä unionin laajentumiseen. Tässä kes- keinen väline on maataloustuotteiden hallinnollisten hintojen alentaminen. Toi- saalta nykyistä paremmin pyritään ottamaan huomioon myös kuluttajien vaati- mukset, ympäristönäkökohdat, maaseutupolitiikan kehittäminen sekä hallinnon yksinkertaistaminen ja budjettipaineet. Paremman kilpailukyvyn ja näiden laa- jempien yhteiskunnallisten tavoitteiden välille syntyy helposti ristiriitaa. EU:n reuna-alueiden ja yleensä syrjäisten maatalousvaltaisten maaseutu- alueiden, jotka ovat erityisesti Suomessa varsin tyypillisiä, kannalta CAP-uudis- tus on tärkeä linjanveto siinä mielessä, että sen tavoitteena on säilyttää maatalo- us kaikkialla EU-alueella, myös epäsuotuisten tuotanto-olojen ongelma-alueilla. Korostaessaan maatalouden eurooppalaista mallia ja monivaikutteista maatalo- utta Agendan CAP-uudistus pyrkii turvaamaan maaseudun elinvoimaisuutta ja vastaamaan kuluttajien vaatimuksiin elintarvikkeiden laadusta ja turvallisuudes- ta, elintarvikehuollosta, ympäristönsuojelusta sekä eläinten hyvinvoinnista. Tämä siis luvataan turvata samalla, kun CAP:ssa maataloustuotteiden hintoja alenne- taan ja EU:n maataloudelta vaaditaan suurempaa tehokkuutta kansainvälisen kilpailukyvyn nimissä. Suomen neuvottelutavoitteekseen asettama täysimääräinen kompensaatio hin- tojen alennuksesta toteutui, ainakin laskennallisesti, kuten maa- ja metsätalous- ministeriö on osoittanut. Markkinatulojen menetyksestä osa korvataan suorien tukien korotuksena ja osa Suomen kansallisina erityisratkaisuina, mutta tällä kertaa EU:n varoin, tukemalla viljojen ja öljykasvien kuivatusta ja numlisäilö- rehua. Aiemminhan Suomi on maksanut itse kansalliset erityisratkaisut kuten pohjoisen tuen ja artiklan 141 mukaisen tuen. Maatalousmenot vakautettiin nykytasolle, vaikka budjetti kasvaakin Agenda- kauden alkuvuosina vähentyäkseen sitten nykytasolle ja sen allekin loppuvuosi- na. Maataloustuotteiden tuottajahintojen alennuksista johtuvia tulonmenetyksiä korvataan tuottajille monin eri järjestelyin, mutta pääsääntöisesti vain osittain. 23 Kaudella 2000-2006 maatalousmenot, joihin sisältyvät rakennetoiminta-kohdas- ta siirtyvät maaseudun kehittämistoimet, ovat vuoden 1999 hintatason mukaan laskettuna noin 42,5 miljardia euroa vuodessa. EU:n itälaajentuminen tuo omat kasvupaineensa myös maatalousbudjettiin, josta rahoitetaan liittymistä valmis- televa maatalouden tuki sekä nyt jäseniksi hakeneiden maiden liittymisen aihe- uttamat maatalousmenot. Uusi neuvoston asetus (EY N:o 1257/99) EMOTR:n tuesta maaseudun ke- hittämiseen tuli voimaan 3.7.1999. Asetus vahvistaa yleisen viitekehyksen EU:n maaseudun kehittämispolitiikalle, joka on nimetty Agendassa uudistetun CAP:n ns. toiseksi pilariksi, eli markkinajärjestelmien oheen CAP:n uudeksi osa- perustaksi. CAP:n maaseudun kehittämistoimenpiteiden neljä kategoriaa ovat: viljelijöiden varhaiseläke tuki epäsuotuisille alueille (LFA) maatalouden ympäristöohjelma metsätalouden tukeminen. Suomi saa CAP:n maaseudun kehittämistukirahoja ohjelmakaudella 2000- 2006 vuotta kohti 290 milj. euroa (taulukko 3). Yhteensä EU:ssa näitä tukia on varattu käytettäväksi vuodessa runsaat 4,3 mrd. euroa eli yhteensä siis 30,37 mrd. euroa. Maaseututuista Ranska ja Saksa saavat yhteensä noin kolmanneksen ja yhdessä Italian kanssa jo yli 47 %, jolloin lopuille 12 jäsenmaalle jää jaetta- vaksi enää runsaat 50 %. Toisaalta sekä Ranska että Saksa kuten myös Suomi, Itävalta ja Irlanti kaikki menettivät suhteellista osuuttaan verrattuna edelliseen 1994-99 ohjelmakauteen. Suurimpia suhteellisia voittajia olivat Välimeren maat Italia, Espanja ja Portugali (taulukko 3). Suomessa oli laskettu ja esitetty varsin- kin MTK:n taholta, että maaseudun kehittämissuunnitelman täysimääräinen to- teuttaminen kaikkien toimien osalta olisi meillä vaatinut noin 450 milj. euroa/ vuosi. Sovitulla tukitasolla on leikkauksia tehtävä mm. luopumistukeen, ympä- ristötukeen ja pellonmetsitystukeen. Vertailun vuoksi: Ruotsi haki hallituksensa tavoittein 260 ja tuottajajärjestö LRF:n voimin 305 milj. euroa mutta sai vain 149 milj. euroa. Tämä suuri ero johtui siitä, että Ruotsi oli edellisen kauden tukisummastaan, 215 milj. euroa/vuosi, käyttänyt keskimäärin vain alle puolet (taulukko 3). CAP:n maaseudun kehittämistoimilla on luonnollisestikin oma tärkeä merki- tyksensä maatalouden kannalta, mutta maaseudun laajemman kehittämisen ja elinvoimaisuuden säilyttämisen kannalta toimenpiteiden vaikuttavuus yhteen elinkeinoon kohdistuvana, varsinkin jos se on supistuva, ei välttämättä ole kovin suuri. Maatalouspolitiikan kokonaisuudenkin kannalta tämä ilmentyy siinä, että CAP:n EMOTR:n tukiosaston menoista vuonna 2000 (yht. 41 121 milj. euroa) maaseudun kehittämisen osuus on vain 9 % (3 787 milj. euroa), kun esimerkiksi pelkästään viljakasvien markkina- ja tukijärjestelmien menojen osuus on 41 % 24 Taulukko 3. Maaseudun kehittämisvarojen käyttö kaudella 1994-99 ja jakauma kaudella 2000-2006 EMOTR:ssa EU-jäsenmaittain, milj. euroa/vuosi. Maa 1994-99 euroa/v %-osuus 2000-2006 milj. euroa/v %-osuus Belgia 39,9 1,1 50 1,2 Tanska 36,0 1,0 46 1,1 Saksa 636,6 17,7 700 16,1 Kreikka 93,9 2,6 131 3,0 Espanja 337,2 9,4 459 10,6 Ranska 669,9 18,6 760 17,5 Irlanti 279,1 7,8 315 7,3 Italia 446,0 12,4 595 13,7 Luxemburg 9,0 0,3 12 0,3 Hollanti 34,2 1,0 55,0 1,3 Itävalta 384,3 10,7 423 9,7 Portugali 136,5 3,8 200 4,6 Suomi 263,5 7,3 290 6,7 Ruotsi 110,2 3,1 149 3,4 Iso-Britannia 119,0 3,3 154 3,5 EU-15 3595,3 100 4 339 100 Lähde: European Cmmnission/Agra Europe No. 1866/1999. (16 842 milj. euroa). Mutta sitä suuremmalla syyllä on luotettava alue- ja rakerme- politiikan tavoitteiden 1 ja 2 toimivuuteen ja tehokkuuteen Suomen maaseudun taloudellisen aktiviteetin kehittämisessä. Tosin rakennerahojen ja maatalous- menojen suhde EU:n budjetissa ei vieläkään ole kovin tasapainoinen maaseudun kokonaisvaltaisen kehittämisen kannalta, vaikka kehityssuunta oikea onkin (tau- lukko 4). Itälaajentumisen yhteydessä suhde (politiikan painotukset ja tukemi- Taulukko 4. EU-budjetin jakauma eri kohteisiin 1988-2006. 1988 1999 2006 Rakennekehitys - rakennerahastot, koheesio, EMOTR-ohjausosasto Maataloustuki - EMOTR-tukiosasto 18 59 34,5 43,7 29,8 49 Lähde: Efstratoglou ym. 1999. 25 sen kohteet) joutuu entistä tarkempaan harkintaan, sillä ilmeisimmin KIE-maita tullaan tukemaan ensisijaisesti rakennerahastojen kautta eikä CAP-tuilla. 3.3. Maatalouspolitiikka Agenda 2000:n jälkeen 3.3.1. Maatalouden eurooppalainen malli Berliinissä sovitun Agenda 2000 -ratkaisun lieventyminen komission alkuperäi- sistä vuoden 1997 esityksistä on periaatteessa maataloudelle myönteinen ilmiö, mutta laajemmin maailmanmarlddnoiden ja pitemmän aikavälin kannalta tar- kasteltuna se saattaa osoittautua EU:lle hankalaksi. Hintoja olisi pitänyt laskea komission alkuperäisesityksen mukaisesti tuettua vientiä rajoittavien GATT- sitoumusten, Maailman kauppajärjestö WTO:n marraskuussa 1999 alkaneen uuden, ns. Millennium-neuvottelukierroksen, ja tulevan EU:n itälaajentumisen vuoksi. Uhkana ovat siis ylituotannon ja viennin vaikeutumisen vuoksi lisäänty- vät hintapaineet EU:n sisämarlddnoilla. Ne näkyisivät myös Suomessa, ja koet- taisiin täällä muita maita vaikeampina, niin kuin koettiin Agenda 2000:n hinnan alennukseticin, koska tuotantokustannustasomme on muita EU-maita korkeampi. Tehokkuustavoitteiden (kilpailukyky, tuottavuus) ja maataloudelle asetet- tavien laajempien tavoitteiden (ruoan turvallisuus, ympäristö, maaseutu) välille voi syntyä ristiriitaa. Agenda 2000:n yhteydessä julkisuuteen lanseerattiin käsi- te maatalouden eurooppalainen malli (European model of agriculture, EMA) (COPA 1998, European Union 1998). EMA korostaa multifunktionaalista maa- taloutta (multifunctional agriculture; OECD 1998, Kola 1999, Yrjölä ja Kola 1999), joka perustuu perheviljelmiin. Monivaikutteinen maatalous on mielestä- ni suomalaisittain sopivin muoto multifunctional agriculture -käsitteelle. Lyhy- esti ilmaistuna se tarkoittaa, että maataloudella on yhteiskunnassa muitakin tehtäviä ja vaikutuksia kuin sen ensisijainen rooli ruoan tuottajana (niin tärkeä kuin se jo sinällään onkin). Kulttuurimaisemalla, biodiversiteetillä, ympäristön- suojelulla, maaseutualueiden sosio-ekonomisella kehityksellä ja ruokaturvalli- suudella ei ole markkinoilla hintaa. Mutta niillä on oma arvonsa ja niitä voidaan arvottaa. Kansalaisilta voidaan kysyä, kuinka paljon he ovat halukkaita maksa- maan miellyttävän maatalousmaiseman tai turvallisen, kotimaisen elintarvike- tuotannon säilymisestä (Aakkula 1999, Latvala ja Kola 1999). Tällaiset maksu- halukkuusarviot vaihtelevat, mutta osoittavat suuntaa, ja niitä tarvitaan myös politiikan suunnitteluun ja kohdentamiseen (ks. luku 4). Maatalouden moni- vaikutteisuus liittyy taloustieteellisesti julkishyödykkeisiin ja ulkoisvaikutuksiin (mm. Baumol ja Oates 1988). Maatalouden tuottamat julkishyödykkeet ovat sii- nä mielessä tuotantoprosessin ulkoisvaikutuksia, myönteisiä (kaunis maisema) tai kielteisiä (vesistöjen saastuminen), että ne eivät näy viljelijän tuotoissa ja kustannuksissa. Teemaa tutkitaan Helsingin yliopiston Taloustieteen laitoksella ja Maatalouden taloudellisessa tutkimuslaitoksessa, ja esimerkiksi Norjassa aihe 26 on ollut vahvasti esillä niin maatalous- ja maaseutu- kuin kauppapolitiikan vaikutusten analysoinnin yhteydessä (esim. Prestegard 1999). Teema on otettu myös Pohjoismaisten maataloustutkijoiden järjestön NJF:n taloussektion yh- deksi kolmesta painopistetutkimusalueesta kaudella 2000-2003. Sisällöltään monivaikutteinen maatalous ei ole uusi. Aiemmin Suomessa puhuttiin maatalouden laajemmista yhteiskunnallisista tavoitteista alue-, sosiaa- li- ja turvallisuuspolitiikan osana. Avainasemassa oli maaseudun asuttuna pitä- minen, vaikkei se kovin hyvin pelkän maatalouden ja maatalouspolitiikan voi- min ole onnistunutkaan. Vaikkei siis sisällöllisesti uusi, monivaikutteinen maa- talous on kokonaisvaltaisempi yritys maatalouden julkisen tuen perustelemiseksi kansainvälisesti. Suomi on sitä joutunut tekemään koko ajan EU:ssa, EU puo- lestaan GATT:ssa ja nyt WTO:ssa. Monivaikutteinen maatalous tulee olemaan vahvasti esillä 2000-luvun alussa osana maatalouden eurooppalaista mallia, jolla EU puolustautuu ja miksei hyökkäisikin WTO-neuvotteluissa. Monivai- kutteinen maatalous näyttäisi olevan sekä EU:n että Suomen etu, mikä on peräti poikkeuksellista EU:n ns. yhteisessä maatalouspolitiikassa CAP:ssa. 3.3.2. Euroopan yhteinen maatalous- ja maaseutupolitiikka CARPE Agenda 2000 uudistaa CAP:ia, mutta pitkälti entisten järjestelmien ja sääntöjen puitteissa. Kauaskatseisempaa maatalouspolitiikan uudistusta edustaa Euroopan yhteinen maatalous- ja maaseutupolitiiklca CARPE (Common Agricultural and Rural Policy for Europe). Komission tilauksesta sen kehitti brittiprofessori Allan Buckwellin vetämä asiantuntijaryhmä jo syksyllä 1996. Komissio katsoi raporttiin sisältyvän siinä määrin voimakkaita uuslinjauksia, että EU:n yleiset ja varsinkin vahvojen (maatalousmaiden) maatalousintressien luomat poliittiset realiteetit tunnistaen ja tunnustaen komissio lykkäsi CARPE-esityksen julkista- mista puolitoista vuotta aina maaliskuulle 1998 asti (Buckwell Report 1998). Tällöin komission omat, heinäkuun 1997 peruslinjauksista tarkennetut Agenda 2000 -esitykset oli ehditty ensin antaa julkisuuteen. CARPE on uuslinjaus, jossa maatalous, ympäristö ja maaseutu olisivat paremmassa tasapainossa kuin nyky- CAP:ssa. Tuotannon tukemisen sijasta tuki kohdennettaisiin maatalouden ympä- ristönsuojelutoimenpiteisiin ja ns. julkishyödykkeiden, esimerkiksi maiseman tuottamiseen ja ylläpitämiseen. Siinä mielessä EMA:n ja CARPE:n välillä on nähtävissä yhtäläisyyksiä. Tukitoimet on jaettu neljään ryhmään (kuvio 1): mark- kinoiden vakauttamistoimet, siirtymäkauden sopeuttamistuet, ympäristönsuoje- lun ja kulttuurimaiseman tuki sekä maaseudun kehittämistuet. Kaksi jälkim- mäistä tukimuotoa edustavat uudempaa ajattelua ja maatalousbudjetista kuuluisi niille noin 2/3, kun nykyisten vastaavien tukien osuus on vain runsas 10 %. CARPE siis irrottaisi tuet tuotantomääristä (de-coupling), mutta kytkisi ne ym- päristö- ja maaseutuhyödykkeiden tuottamiseen (re-coupling). 27 Budjettiosuus 100% CA P CARPE Suora tuki Siirtymäkauden sopeut- tava tulci (TAA) ..— Markkinoiden vakaut- Markkina- hintatuki (interventio, tavoitehinta, vientituld ym.) tarnistoimet (MS) Ympäristönsuojelun ja kulttuurimaiseman tuki (ECLP) Maaseudun Ympäristötuld - kehittämistoimet (RDI) Rakennetuki 0% 1990 1996 2002 2008 Kuvio I. CARPE:n tukikeinot (Buckwell Report 1998). Tavoiteyhdistelmä maatalouden kilpailukyvyn parantamisesta ja samanaikai- sesta ympäristönsuojelun ja maaseudun kehittämisestä on — kuten jo edellä EMA:n yhteydessä todettiin — sellaisenaan varsin haastava. Sopivia ja (kustan- nus)tehokkaita politiikan keinoja on vaikea löytää ja toteuttaa. Ongelmallista CARPE-esityksessä on, että sen varsinaiset keinot tavoitteidensa toteuttamisek- si jäävät edelleen epämääräisiksi, eikä se politiikkaa ainakaan yksinkertaistaisi. Laajentaessaan tavoitteita ja luodessaan uudenlaisia tulcimuotoja se tekee tuen kohdentamisen, kriteerien määrittämisen sekä hallinnoinnin ja valvonnan entis- tä vaikeammaksi. Lisäksi CARPE ehdotti Agendaakin suurempia hinnan alen- nuksia, mikä nimenomaan poliittisesti olisi ollut vaikeasti hyväksyttävissä, vaik- ka taloudellisesti olisikin perusteltavissa mm. WTO:n ja itälaajentumisen kan- nalta. CARPEa voi pitää idealistisena lähestymistapana CAP:n uudistamiseen, kun taas Agenda 2000 myötäilee EU:n poliittisia realiteetteja. CARPE edustaa oike- aa, ja ilmeisimmin tulevaisuudessa väistämätöntä, maatalouspolitiikan linjausta todellisemman maaseutupolitiikan suuntaan. Silti se vaatii edelleen sekä käsit- teellistä selventämistä että odotettujen vaikutusten arviointia ja tutkimista ennen kuin sen potentiaalisista eduista eri intressiryhmille — tuottajista kuluttajiin, ympäristönsuojelijoista maaseudun kehittäjän — saadaan tarkempi ja luotetta- vampi käsitys. Vaikka tavoite, oli se sitten CARPE tai EMA, olisikin sinänsä laajasti hyväk- sytty EU-maiden keskuudessa, on vaikea löytää sellaisia politiikan keinoja, 28 joilla tavoite toteutettaisiin kaikkia erilaisia jäsenvaltioita tyydyttävällä tavalla. Mallin pitäisi todella olla yleiseurooppalainen, sopivalla Suomi-sävytyksellä, eikä esimerkiksi vain ranskalaisen maatalouden malli. Silti EU:ssa Agenda 2000:n yhteydessä esiin nousseet maatalouden eurooppalainen malli ja monivaikutteinen maatalous sekä maaseudun kehittämisen korostaminen maatalouspolitiikan yh- teydessä vaikuttavat sopivilta suuntauksilta Suomen maataloudelle. Mielenkiin- toista on seurata 2000-luvun alkuvuosina, kuinka Ranskan omaksuma maatilan seutusopimus (Contrat Territorial d'Exploitation CTE) toimii ja mitkä sen vai- kutukset ovat niin maaseutuun, maisemaan kuin maatalouden tuloihin ja kannat- tavuuteen. 4. Maaseutupolitiikan ja maaseudun elinvoimaisuuden taloudelliset perusteet — päätelmiä tutkimuksen tarpeista ja haasteista Maaseudun elinvoimaisuus riippuu taloudellisen aktiviteetin säilymisestä, sen viriämisestä ja vahvistumisesta. Se vaatii sekä alueellista oma-aloitteisuutta että julkisen vallan toimenpiteitä. Useimmat Euroopan maat, mukaan lukien ja eri- tyisesti Suomi haluavat säilyttää elävän ja elinvoimaisen maaseudun. Tämän yleisesti ja laajasti hyväksyttävän tavoitteen toteuttamiseksi on löydettävä tai luotava sopivat, täsmätehokkaat keinot. Aina ei kyse tarvitse olla tukien jakami- sesta, vaan esimerkiksi elinkeinotoiminnan edellytysten edistäminen ja turvaa- minen järkevän koulutus-, kilpailu-, verotus-, työvoima- ja p&k-yrityspolitiikan keinoin on pitkällä tähtäimellä tuloksellisempaa. Täytyy luoda ja/tai säilyttää sellaiset olosuhteet ja infrastruktuuri, jossa taloudellinen aktiviteetti voi viritä ja säilyä myös syrjäisemmillä maaseutualueilla, jos kansakunta niin haluaa. Tavoit- teeton tukien sirottelu tai kannattamattoman elinkeinotoiminnan tekohen- gitystukien ylläpito ei tietenkään palvele tarkoitustaan. Sekä politiikan suunnit- telun ja toteuttamisen koordinoinnille että taloustutkimuksen keinoin suori- tettavalle politiikan kustannus/hyöty-, vaikuttavuus- ja tehokkuusanalyyseille on suuri tarve maaseudun moninaisissa kehittämishankkeissa, erityisesti EU:n alue- ja rakennepolitiikan tukihankkeissa. Maaseutuekonomisteja tarvittaisiin Suomessakin yhteiskunta- ja aluetietei- lijöiden, sosiologien ja ekonomien rinnalle täydentämään laaja-alaista, moni- arvoista ja poikkitieteellistä maaseudun kehittämistyötä ja siihen liittyvää tutki- musta. Maaseutuekonomistit (rural economists) ovat Suomessa kuitenkin harvi- naisia, ainakin moniin muihin Euroopan maihin verrattuna. Kattavammille kan- san- ja yritystaloudellisille näkemyksille olisi laajempaa käyttöä maaseutu- ja aluepolitiikassa, sekä suunnittelu- että arviointivaiheessa. Taloudelliset, kvanti- tatiiviset analyysit ovat edelleen luvattoman harvinaisia maaseutupolitiikan tut- 29 kimuksessa, vaikka ne vähitellen ovat yleistymässä mm. EU:n komission toivo- musten ja tutkimusrahoituspainotusten ansiosta (mm. Efstratoglou ym. 1999, Kola ja Nokkala 1999, Kangasharju 1998). Jos kvantitatiiviset taloustutkimukset puuttuvat, ei saada riittävän tarkoin selvitettyä erilaisten politiikkojen ja niiden keinojen tuloksellisuutta: politiikan tehokkuuden analysointi jää liian usein liian puutteelliseksi. Taloudellinen arviointi on vaikeaa, mutta sitä olisi silti pyrittävä tekemään säännöllisen-1min ja jäsennellymmin kuin mitä tähän asti on tehty. EU:n rakennepolitiikan rahoittamia ohjelmia ja hankkeita tosin arvioidaan sekä suunnitelma- että eri toteuttamisvaiheissa, mutta niissä arviointimenetelmissä ja -lähestymistavoissa olisi mitä ilmeisimmin suuri kehittämisen ja yhdenmukais- tamisen tarve. Luonnollisesti ensimmäiseksi tulisi saada aineistot (eli mm. hank- keiden tulokset) sellaisiksi, että niiden perusteella voisi objektiivisesti ja luotet- tavasti arvioida politiikan toimivuutta ja tehokkuutta. Keskeinen kysymys politiikan vaikutusten arvioinnissa ja tutkimisessa on, että kuinka pysyviin tuloksiin EU:n tai Suomen alue-, rakenne- ja maaseutu- politiikalla ylipäätään on mahdollista päästä. Kun jäsenmaan ja EU:n sisäiset ja ulkoiset tekijät ovat muuttuneet ja muuttuvat mm. EU-jäsenyyden tai talous- suhdanteita seuraavan sisäisen muuttoliikkeen ja taloussuhdanteita muuttavan globalisaation seurauksena, mikä jää politiikan todelliseksi rooliksi ja vaiku- tukseksi. Voiko politiikalla ennakoida ja estää ongelmia, vai jääkö se useimmi- ten ongelmien lievittämiskeinoiksi, harvoin edes todellisiksi ongelmien ratkaisu- keinoiksi. Jos politiikka näyttää epäonnistuvan tai olevan tehotonta, pitäisi myös pystyä paremmin tutkimaan ja erittelemään, mikä osa epäonnistumisesta on suoranaisesti EU:n rakennetukipolitiikan syytä sinänsä ja mikä puolestaan jon- kin jäsenmaan omasta toiminnasta ja ratkaisuista johtuvaa. EU:ssa voidaan todeta, että yhteisön tuella on saatu aikaan pysyviäkin (myönteisiä) muutoksia esimerkiksi Irlannin tai Espanjan ja Portugalin kehitysalueiden rakenteissa. Mutta huonojakin esimerkkejä on ollut, koheesiomaista esimerkiksi Kreikka. Tuki saattaa vain jähmettää rakenteita tai sitä käytetään kohteisiin, jotka eivät edistä alueen kehitystä tai ovat suorastaan sopimattomia ko. alueelle ja siellä vallitsevalle kulttuurille, toimintaympäristölle ja infrastruktuurille. Suomestakin löytyy jo vastaavaa alueellista tai hankekohtaista vertailua ja arviointia ohjelmakauden 1995-99 kokemuksista. Niistä kokemuksista tulee ottaa oppia ja se oppi hyödyn- tää kaudella 2000-2006. Maaseudullakin tulisi panostaa yritysten ja elinkeinojen kestävään kannatta- vuuteen ja sellaisten tuotteiden ja palveluiden tarjontaan, joille on kysyntää. Tällöin on selvää, että em. kansan- ja aluetaloudellisten laajojen politiikka- tutkimusten ja -evaluointien ohella taloustutkimuksen on oltava myös yritys-, liikkeenjohto- ja markkinointiteorioiden avulla alusta lähtien mukana maaseu- dun elinkeinotoiminnan kehittämisessä. Tätä tutkimusta on toki tehtykin (mm. Pietikäinen ja Hyvönen 1998, Forsman 1999, Kangasharju 1999) mutta sitä tar- vitaan entistä enemmän, koska elinkeinotoiminnan, yrityksen ja yrittäjän, me- 30 nestyksen perusteet ovat myös maaseutuyrityksissä seuraavat: tuotteiden ja palveluiden kysyntä tuotantotoiminnan kannattavuus yrittäjän ammattitaito ja yrittäjyysasenteet yrittäjän alttius omaksua ja oppia uutta. Liian usein esimerkiksi kysynnän ja markkinoiden tarkastelu kuitenkin sivuu- tetaan: se on vaikeaa ja kallistakin tehdä, eikä se välttämättä tarjoa realismissaan haluttuja, riittävän rohkaisevia näköaloja. Kuitenkin alueelliset väestö- sekä kysyntä/tarjonta -kehitysnäkymät olisi erityisesti maaseudun yritystoimintaa suun- niteltaessa selvitettävä riittävän hyvin etukäteen. Sekin, että muuttoliike voi viedä asiakkaat mukanaan muualle siltä tuotannolta, joka oli suunniteltu kannat- tamaan paikallisen kysynnän varassa, on otettava huomioon. Kysyntä- ja mark- kinatilanteen kannalta on hyvä muistaa, että eräissä väkirikkaissa — ja usein muutoinkin rikkaissa — Euroopan maissa maaseutualueiden merkitys ja näky- vyys esimerkiksi matkailun ja maiseman osalta koko yhteiskuntaa ajatellen ovat paljon suuremmat kuin Suomessa. Ostovoimaa löytyy läheltä maaseudun tuot- teille ja palveluille. Turistivirrat ovat vuolaita. Lisäksi mahdollisuudet muihin ansiotuloihin p&k-maaseutuyrityksen ja/tai maatilan ulkopuolella ovat parem- mat maaseutualueilla ja niiden lähialueilla vaikkapa Saksassa, Sveitsissä ja Itävallassa kuin syrjäisessä Suomessa. Tämä on tosiasia. Logistiset tekijät ja ratkaisut tiedonhankinta-, kuljetus- ja markkinointi- kustannuksineen ovat ratkaisevan tärkeitä pitkien etäisyyksien ja vähäisen väes- tön maaseudulla. Niiden, kuten myös yritysten yhteistyön, joka on tärkeä mutta vielä varsin vähäisesti hyödynnetty voimavara, eduista, mahdollisuuksista ja rajoitteista tarvitaan lisää tutkimustietoa (ks. myös edellä esitetty taulukko 2). Joka tapauksessa tiedetään, että yritysten yhteistyö voi auttaa myös syrjäisyys- ongelmaan, josta moni maaseutuyritys kärsii kohdatessaan rajoitteita ja kustannus- rasitteita sijainnistaan johtuen. Kaupunkien lähellä kysyntäpotentiaali ja yleen- sä mahdollisuudet ja vaihtoehdot ovat runsaammat sekä helpommin ja pienem- min kustannuksin saavutettavissa kuin syrjäseuduilla. Yritysverkostoja tulee hyödyntää maaseudulla ratkaisemaan em. sijaintihaittoihin liittyviä logistiikka- ym. ongelmia. Informaatioteknologia on myös saatava tehokkaaseen käyttöön maaseudulla. Kaiken kaikkiaan yrittäjien edellytyksiä yrityksen perustamiseen, johtamiseen ja kasvun hallintaan on tutkittava tarkemmin ja kehitettävä mm. ammattitaito- ja koulutusvalmiuksien ja -vaikutusten kautta. Maaseudun kehittämisen keinoja etsittäessä ja niitä arvioitaessa, taloudelli- sesti tai muilla perusteilla, on hyvä muistaa, että eri intressiryhmille ja ihmisille "elävä maaseutu" merkitsee erilaisia asioita, ja Mielipiteistä huolimatta todelli- nen maksuhalukkuus "maaseudun säilyttämiseksi" voi olla paljon pienempi kuin mitä gallupeissa ilmaistaan. Maisemointi, museointi tai mielihyvä ei sellaise- 31 naan elätä maaseutua. Näihin vaikuttavat tekijät on myös rahallisesti arvotettava oikein yhteiskunnan eri ryhmien kannalta. Uudet talouspohjaiset kysymykset omistusoikeuksista, julkishyödykkeistä ja ulkoisvaikutuksista sekä erilaisista korvausvaatimuksista ja niiden perusteista korostavat maaseutuekonomistien (mutta myös juristien) tarvetta maaseutuasioiden ratkaisemisessa. Kaiken kaik- kiaan maksuhalukkuutta tulee taloustutkimuksen keinoin selvittää tarkemmin, ettei ratkaisuja rakenneta pelkkien mielikuvien varaan. Tällaista tutkimus- suuntausta edustaa mm. Aakkula (1999), Latvala ja Kola (1999) ja Siikamäki (1995). Maaseutuekonomisteja tarvitaan Suomen erilaisilla maaseutualueilla nimen- omaan silloin, kun on tarkkaan pohdittava se ratkaisu, joka tehdään aivan uuden toiminnan kehittämisen ja olemassa olevien resurssien, esimerkiksi metsän ja maatalouden (vrt, myös taulukko 2), tehokkaamman ja monimuotoisemman hyö- dyntämisen välillä. Paljon voi olla saavutettavissa olemassa olevien voimavaro- jen ja niihin liittyvän osaamisen tehokkaammalla käytöllä ja edelleen kehittämi- sellä. Joka tapauksessa kahden perustuotteen kysyntä on varmaa myös tulevai- suudessa. Ne ovat ruoka ja puu. Niitä tuotetaan maaseudulla, nyt ja tulevaisuu- dessa. Niitä tulee jalostaa kysynnän muutosten mukaan, jolloin perinteinen raaka-ainetyyppinen tuote voi jalostua korkean lisäarvon tuotteeksi. Suurten yritysten keskittymiskehitys luo markkina-aukkoja pienemmille, erilaistuville maaseutuyrityksille. Tämä ei tarkoita, että pysytään vanhassa vanhoilla keinoil- la. Tarvitaan sekä tuote- että tuotantoprosessi-innovaaatioita ja koko tarjonta- ketjun kehittämistä. Maaseudun elinvoimaisuuden turvaamiseksi on vanhojen rakenteiden sellaisenaan säilyttämisen sijasta tuettava kehittämistä, sekä uusien että vanhojen elinkeinojen kehittämistä. Lähtökohtana tulee olla taloudellisten tosiasioiden tunnustaminen ja tavoitteena kestävästi kannattavat yritykset. Mah- dollisuuksia on. Mutta mahdollisuuksienkin taloudelliset perusteet on tutkitta- va, eriteltävä ja tuotava esiin entistä paremmin maaseudun elinkeinojen kehittä- misessä. Jollei niitä tunneta riittävän hyvin, rakenne- ja maaseutupolitiikan kohdentaminen ei onnistu ja sen tehokkuus jää heikoksi. Maaseutupolitiikan suunnittelussa ja maaseudun kehittämistyössä tarvitaan kokonaisnäkemystä maaseudun kehittämisen yhteiskunnallisista lähtökohdista ja vaihtoehdoista, vaihtoehtojen valintaan liittyvistä rajaus- ja arvottamiskysy- myksistä, kehittämispolitiikan käytännön toimista ja niiden organisoinnin vaih- toehdoista, mahdollisuksista ja rajoitteista, nimenomaan taloudellista ulottu- vuutta painottaen. Helsingin yliopiston maatalous-metsätieteellisen tiedekunnan taloustieteen laitoksen maaseutupolitiikan opintokokonaisuuden tavoite on juuri em. asioiden laaja-alaisessa käsittelyssä ja ymmärtämisessä. Kirjallisuuden tuo- reempia perusteoksia kehitysteorioiden osalta ovat esimerkiksi Meier (1995) ja Todaro (1997). Itse asiassa kehitysmaiden maaseudun kehittämishankkeista ja -politiikoista voi olla paljonkin opittavaa — ainakin periaatteessa — myös Suo- messa, niin yllättävältä kuin se ehkä kuulostaakin. Lisähuomiota vaatii myös se, 32 kvantitatiivisen taloustutkimuksenkin (Efstratoglou ym. 1999, Kola ja Nokkala 1999) jo selvästi osoittama tosiasia, että tietty politiikka tuottaa kovin erilaisia tuloksia ja vaikutuksia erilaisen elinekeinorakenteen ja riippuvuussuhteiden maaseutualueilla. Siksi EU:ssa tarvitaan myös entistä enemmän erilaistettua rakenne- ja maaseutupolitiikkaa. 5. Lopuksi Agenda 2000 selvensi alue- ja rakennepolitiikan kokonaisuutta ja tavoitteellisuutta vähentäessään rakennerahastojen tavoitteita seitsemästä kolmeen ja yhteisö- aloitteiden määrän kolmestatoista neljään. Sen sijaan Agendan CAP-uudistus jäi puolitiehen monellakin tavalla, joista yhtenä ilmeisimmästä oli epäonnistu- minen maatalouspolitiikan ja maaseutupolitiikan todellisessa integroimisessa. Maaseututoimenpiteiden rahoituskanavien järjestely ei edusta riittävää reformia tämän asian osalta. Siksi on odotettava EMA:n, monivaikutteisen maatalouden ja CARPE:n kaltaisten suuntausten kehittymistä ja parempaa jäsentymistä sekä käsitteellisesti että politiikan sisällön osalta. Kun rakennepolitiikan onnistumisessa paljon vastuuta on jäsenmailla itsel- lään ko. politiikassa noudatettavan subsidiariteetti-periaatteen ansiosta, olisikin ehkä syytä miettiä tarkemmin tämän periaatteen soveltuvuutta ja tarpeellisuutta myös maatalouspolitiikan tehokkaammassa toteuttamisessa erilaisten jäsenmai- den erilaisilla maataloussektoreilla. Erityisen tärkeäksi subsidiariteetti-periaate tulee, jos EU:lle joskus syntyy todellinen, integroitu maaseutupolitiikka. Yhteisen politiikan toimivuuden problematiikka erilaisten jäsenmaiden eri- laisten ongelmien tehokkaassa ratkaisemisessa kärjistyy entisestään EU:n itä- laajentumisen yhteydessä. Se on oman tarkastelunsa ja analyysinsä aihe, mutta se on selvää jo nyt, että KIE-maiden tukemisessa painopiste tulee olemaan ja pitää olla rakenne- ja maaseutupolitiikassa eikä maatalouspolitiikassa. Silloin maaseutupolitiikan toimivuus joutuu kovaan testiin, kun se ei toimi kunnolla edes EU-15 :n puitteissa. Taloudellista ulottuvuutta tulee vahvistaa maaseudun kehittämisessä ja maa- seutupolitiikan tutkimuksessa. Nimenomaan politiikan vaikutusten seurantaan on panostettava nykyistä vahvemmin. Tutkimuksen haasteena on vastata vaati- muksiin, joita syntyy, kun maaseutupolitiikan suunnittelussa ja maaseudun kehittämistyössä tarvitaan entistä parempaa kokonaisnäkemystä maaseudun ke- hittämisen yhteiskunnallisista lähtökohdista ja vaihtoehdoista sekä vaihtoehto- jen valintaan liittyvistä rajaus- ja arvottamiskysymyksistä. Kaiken kaikkiaan tarvitaan laaja-alaista, monitieteellistä tutkimusotetta, johon taloustutkimus on integroitava aiempaa paljon paremmin. 33 Kirjallisuus Aakkula, J. 1999. Economic Value of Pro-Environmental Farming — A Critical and Decision-Making Oriented Application of Contingent Valuation Method. MTTL julkaisuja 92. 227 s. Baumol, W.J. & Oates, W.E. 1988. The Theory of Environmental Policy. New York. 299 p. Buckwell report 1998. Towards a common agricultural and rural policy for Europe. Report of an expert group. European Commission, Directorate-Ge- neral of Agriculture. European Economy, Reports and Studies No 5/1997. CEC 1996. The Cork Declaration. Commission of the European Communities. Leader II Magazine, Winter 97, No. 13, Special Issue. CEC 1998. Rural Development. Factsheet: DGVI, Agriculture and Rural Development. Brussels. 8 p. COPA 1998. The European model of agriculture: the way ahead. Pr(98)12F2, (98)11F1. Brussels, 2 April 1998. 18 p. Doyle, C., Mitchell, M. & Topp, K. 1997. Effectiveness of farm policies on social and economic development in rural areas. European Review of Agricultural Economics 24(1997): 530-546. Efstratoglou, S., Daouli, A., Kola, J., Psaltopoulos, D. & Thomson, K.J. 1999. Structural Policy Effects in Remote Rural Areas Lagging behind in Develop- ment in Finland, Greece and Scotland. Contributed Paper for the 66th EAAE Seminar / NJF Seminar No. 301 "Integration of the Baltic Sea Countries to the Common Agricultural Policies of the EU", Tallinn, Estonia, May 20-22, 1999. European Parliament 1996. On European Rural Policy and on the Creation of a European Rural Charter. Report PE 216.622/fin. European Union 1998. Agenda 2000: The Future for European Agriculture. Factsheet: DGVI, Agriculture and Rural Development. Brussels. 16 p. Forsman, S. 1999. Erilaistaminen ja hintastrategiat elintarvikealan maaseutu- yrityksissä. MTTL julkaisuja 93. 167 s. Kangasharju, A. 1998. Regional Economic Differences in Finland. PTT publications 17. 156 p. Kangasharju, A. 1999. Growth of the smallest: determinants of small firm growth during strong macroeconomic fluctuations. PTT working papers 21. 20 p. Kola, J. 1999. Agricultural Policy and Rural Development in Finland and Europe. New Rural Policy 2/99: 30-40. Kola, J. & Nokkala, M. (toim.) 1999. Structural policy effects in Finnish rural areas: a quantitative Social Accounting Matrix approach. University of Hel- sinki, Department of Economics and Management, Publication No. 23, Agricultural Policy, 1999, 191 p. 34 Latvala, T. & Kola, J. 1999. Lisääkö tieto tuskaa vai elintarvikkeiden turvalli- suutta? Teoksessa: Helsingin yliopiston maatalous-metsätieteellisen tiede- kunnan 75-vuotisjuhlan julkaisu: 87. 97 s. Meier, G.M. 1995. Leading Issues in Economic Development. Sixth edition. Oxford University Press. New York, Oxford. 587 p. MMM 1999a. Joensuun maaseutuseminaari linjasi kahdeksan teesiä maaseudun autioitumisen pysäyttämiseksi. MMM Tiedottaa 2.10.1999. 2 s. MMM 1999b. Horisontaalinen maaseudun kehittämissuunnitelma. Maa- ja met- sätalousministeriö 15.09.1999. 167 s. MMM 1999c. Alueellinen maaseudun kehittämissuunnitelma tavoite 1 -ohjel- man ulkopuoliselle alueelle vuosille 2000-2006. Maa- ja metsätalousministe- riö 28.10.1999. 33 s. New Rural Policy 1999. English Supplement 1999. Finnish Journal of Rural Research and Policy 2/99. 146 p. OECD 1998. Multifunctionality• A framework for policy analysis. Directorate for Food, Agriculture and Fisheries, Committee for Agriculture. OECD, Paris. 24 p. Pietikäinen, P. & Hyvönen, S. 1998. Maaseudun pienyritysten strategiat ja me- nestyminen: yritysten empiirinen luokittelu. Helsingin yliopisto, Taloustie- teen laitos. Selvityksiä 1. 92 s. Prestegard, S.S. 1999. The cultural landscape — a part of the multifunctional agriculture — a theme for the forthcoming WTO negotiations. Nordisk Jordbruksforskning nr. 2/81: 61-67. Ritson, C. & Harvey, D.R (eds.). The Common Agricultural Policy. CAB International, UK. 440 p. Siikamäki, J. 1995. Torjunta-aineiden käytön vähentymisen arvo: CV-tutkimus kuluttajien maksuhalukkuudesta. Helsingin yliopisto, Taloustieteen laitos. Maatalouspolitiikan pro gradu -tutkielma. Todaro, M.P. 1997. Economic Development. 6th ed. Longman. London and New York. 738 p. Uusitalo, E. 1998. Elinvoimaa maaseudulle — miksi kenelle ja miten? Maaseutu- politiikan perusteet. Otava. 311 s. Volk, R. 1999. Muuttuva maaseutu. Maaseutupoliittinen selvitysraportti. Maa- ja metsätalousministeriö, tammikuu 1999. 131 s. + 22 liitettä. Yrjölä, T. & Kola, J. 1999. Maatalouden monivaikutteisuus. Teoksessa: Helsin- gin yliopiston maatalous-metsätieteellisen tiedekunnan 75-vuotisjuhlan jul- kaisu: 89. 97 s. 35 AGRICULTURAL ECONOMICS RESEARCH INSTITUTE P.O. Box 3, FIN-00411 HELSINKI, Finland Publications 94, 2000. p. 37-50. Maaseudun pienyritykset muuttuvassa kilpailuympäristössä: kilpailustrategian resurssipohjainen tarkastelu Sari Forsman Maatalouden taloudellinen tutkimuslaitos Small rural firms in the changing competitive environment: Competitive strategy from the resourced-based view Abstract. Small-scale entrepreneurship has an important significance as a source of income in rural areas, because there are few other employment alternatives. The number of rural small firms has increased considerably since the end of 1980s in Finland. Small- scale food processing is one of the main rural industries that has been a subject of strong development and research activities during the last few years. Considerable share of the small-scale food processors operates on a farm. Small-scale food processing firms in rural areas operate mainly on the local market and try to differentiate the products from the products provided by larger companies. To improve the scope and competitiveness of the small-scale food processing sector, more knowledge about the competitive strategies within the firms and especially the significance of resources generating success is needed. The objective of this article is to examine theoretically the competitive strategies from the resourced-based view, as well as highlight the relationships between the firm' s resources, competitive advantage, and success within small-scale food processing firms. The examination is based mainly on the view of the resource-based strategic management. The article proposes a revised framework on the relationships between the firm' s resources, competitive advantage, and success. In the framework, the firm' s resources are seen as a source of competitive advantage. Both strategic and critical resources as well as, capabilities, and core competence are needed to create this advantage. In order to increase the possibilities of success within small-scale food processing firms, linkages between resources and the success should be examined. When measuring the success, multi-dimensional perspective should be preferred. The article also emphasises that small-scale food processing firms should be viewed as a significant part of the agri-food chain and food strategy of Finland. Index words: competitive advantage, competitive strategy, resources, rural firm, small- scale food processing, success 37 1. Johdanto Pienyritystoiminnalla on tärkeä merkitys toimeentulonlähteenä maaseudulla, kos- ka muita työllistämisvaihtoehtoja on vähän. Pienyritystoiminnan merkitys maaseutuelinkeinoina onkin kasvanut merkittävästi aina 1980-luvun loppupuo- lelta lähtien. Perinteisen maatilatalouden rinnalle on etsitty vaihtoehtoisia ja täydentäviä toimeentulonlähteitä pienyritystoiminnasta. Maatilan yritysrakenteen monipuolistaminen ja ulkopuolisten tulojen lisääminen on nähty myös yhtenä tilatason strategiavaihtoehtona sopeutua EU:iin liittymisestä aiheutuneisiin toi- mintaympäristön muutoksiin (Niemi ym. 1995). Maaseudun elinkeinotoiminnan monipuolistaminen nähdään myös maaseutupolitiikan keskeisimpänä tavoittee- na (Volk 1999). Maaseutuyritysten kehittämis- ja tutkimushankkeissa on pääasiassa keskityt- ty alkutuotantoon sidoksissa oleviin yrityksiin. Maaseudun pienyritysrekisterin (Rantamäki-Lahtinen 1999) mukaan alkutuotantoon sidoksissa olevia yrityksiä oli noin 16 500 vuonna 1996 eli 27 % maaseudun pienyrityksistä. Alkutuotantoon sidoksissa olevia toimialoja ovat mm. elintarvikkeiden jatkojalostus, matkailu- ja virkistyspalvelujen tuottaminen, maatilan tuotteiden tukku- ja vähittäiskaup- pa, koneurakointi ja puutavaran ja puutuotteiden valmistus. Alkutuotantoon sidoksissa olevista yrityksistä vajaa neljännes toimii maatilan yhteydessä. Tässä katsauksessa tarkastelun kohteena on elintarvikealan maaseutuyrittä- minen, joka etenkin maatilayrittäjille on usein luontainen vaihtoehto monipuo- listaa tulonlähteitä. Pienimuotoisen elintarvikeyrittäjyyden merkityksen kasvuun on vaikuttanut myös kysynnän diversifioituminen, joka on luonut jalansijaa eri tavoin erilaistetuille tuotteille. Juuri tähän erilaistettujen tuotteiden kysyntään maaseudun pienyrityksillä on mahdollisuus vastata. Suomen elintarvikemarkkinat voidaankin karkeasti jakaa kaksiin markkinoi- hin. Yhtäältä on olemassa valtakunnalliset markkinat, joilla toimii pääasiassa suuria ja keskisuuria sekä kotimaisia että ulkomaisia yrityksiä Valtakunnallisil- la markkinoilla toimivat yritykset tuottavat pääasiassa perus- ja massatuotteital suurissa sarjoissa tavoitellen kustannustehokkuutta ja sitä kautta kansainvälises- tikin kestävää kilpailukykyä. Toisaalta elintarvikemarkkinoilla voidaan tunnis- taa niin sanotut paikalliset markkinat, joilla toimii pääasiassa pieniä yrityksiä ja jotka pyrkivät erilaistamaan tuotteensa isojen valmistajien tuotteista. Valtaosa 1 Massatuotteilla viitataan artikkelissa suurten suomalaisten ja ulkomaisten yritysten volyymi- tuotteisiin. Suuryritysten tuotteet käsitetään tässä massatuotteiksi tiedostaen kuitenkin se tosi- asia, että myös suuret yritykset pyrkivät erikoistumaan ja erilaistumaan toisistaan. Massa- tuotteella tarkoitetaankin tässä yhteydessä enemminkin sitä, että suuret yritykset tyypillisesti valmistavat ja marklcinoivat tuotteitaan isoissa sarjoissa, huomattavasti suuremmissa sarjoissa kuin ne yritykset, jotka ovat tässä tarkastelun kohteena. 38 näistä pienistä, paikallisilla markkinoilla toimivista yrityksistä on maaseutu- yrityksiä. Paikallisten markkinoiden merkityksen voidaan nähdä kasvavan ns. lähiruokaa kohtaan osoitetun lisääntyneen kiinnostuksen myötä. Elintarvikealan maaseutuyrityksille tämä voidaan nähdä myönteisenä kehityksenä ja mahdolli- suutena vahvistaa asemaansa elintarvikeketjussa. Maaseudun pienyritysrekisteri —tutkimuksen (Rantamäki-Lahtinen 1999, s. 24, 29) mukaan maaseutumaisilla alueilla toimii noin 900 elintarvikejalostusta harjoittavaa pienyritystä, jotka työllistävät alle 20 henkilöä. Näiden yritysten yhteenlaskettu liikevaihto on noin 1,2 miljardia markkaa, ja ne työllistävät yh- teensä noin 1 900 henkilöä. Yleisin yksittäinen toimiala on leivän ja leivonnais- ten valmistus: alalla toimii yli 400 yritystä. 900 yrityksestä noin 180 toimii maatilojen yhteydessä. Tosin suuri osa maatiloilla harjoitettavasta yritystoimin- nasta kuuluu maatalouden tuloverolain piiriin, eikä se näin ollen näy Tilastokes- kuksen yritys- ja toimipaikkarekisterissä eikä maaseudun pienyritysrekisterissä. Siten todellisuudessa elintarvikealan maaseutuyritysten lukumäärä on edellä mainittua suurempi. Tyypillistä maaseutuyrityksissä harjoitettavaa elintarvikejalostusta on lihan- jalostus (tuoreen lihan myynti, palvituotteet, makkarat), leipomo- ja mylly- tuotteiden valmistus, maidonjalostus (juustot), perunan, juuresten ja vihannes- ten sekä marjojen ja hedelmien (hillot, mehut, viinit) jalostus. Tuotteet myydään pääasiassa paikallisille markkinoille. Toisaalta ainutlaatuisemmilla ja selkeästi erikoistuotteilla on mahdollisuus päästä myös valtakunnallisille markkinoille. Tärkeimmät yritysten marldänointikanavat ovat suoramyynti, vähittäiskaupat sekä kaupalliset ja julkiset suurkeittiöt. Etenkin yritystoiminnan alussa olevat yritykset ovat sekä liikevaihdoltaan että työntekijämäärältään hyvin pieniä. Vuo- tuinen liikevaihto on useimmiten alle puoli miljoonaa markkaa. Yritystoiminta työllistää tyypillisesti 1-2 henkilöä (Forsman 1997, 1998). Hyvin samantyyppis- tä elintarvikealan maaseutuyrittämistä esiintyy myös esimerkiksi Norjassa (Borch ja Iveland 1997) ja Ruotsissa (Bergsten 1998). Pienimuotoinen elintarvikejalostus, jossa maaseutuyrityksillä on merkittävä rooli, on osa elintarvikeketjua. Keskeinen kysymys on alan yritysten menestymis- mahdollisuuksien lisääminen ja vahvistaminen. Menestymiseen markkinoilla liittyy olennaisesti kilpailuedun luominen. Strategiatutkimuksessa kilpailuetua lähestytään tänä päivänä ensisijaisesti kilpailuedun lähteiden kautta. Kilpailu- edun lähteiksi voidaan määrittää yrityksen ylivoimaiset resurssit. Elintarvike- alan maaseutuyritysten menestymismahdollisuuksien vahvistamiseksi on olen- naista selvittää, mitkä ovat ne resurssit tai resurssien yhdistelmät, jotka voidaan nähdä kilpailuedun lähteenä, ja miten ne pystytään muuttamaan kestäväksi kilpailueduksi muuttuvassa kilpailuympäristössä. Tämän artikkelin tavoitteena on tarkastella teoreettisesti elintarvikealan maaseutuyritysten kilpailustrategiaa resurssipohjaisesta näkökulmasta sekä yri- tysten resurssien, kilpailuedun ja yrityksen menestymisen välisiä suhteita. Tar- 39 kastelu pohjautuu pitkälti resurssipohjaiseen strategisen johtamisen lähestymis- tapaan. Kilpailustrategiatarkastelun perustana on erilaistaminen ja markkina- aukon hyödyntäminen. Tarkastelu luo pohjaa myöhemmin tehtävälle empiirisel- le tutkimukselle. Tarkoituksena on tutkimustiedon avulla edesauttaa maaseutu- yritysten mahdollisuuksia menestyä elintarvikeketjussa. 2. Erilaistaminen ja markkina-aukko perustana kilpailustrategialle Yrityksen koosta riippumatta sillä tulee olla kilpailustrategia, joka määrittää suuntaviivat, kuinka yrityksen tulisi kilpailla kohdemarkkinoillaan. Kilpailu- strategiassa on kyse tuotteen asemoinnista markkinoille. Se on kilpailua asiak- kaista, jotta kohderyhmän asiakkaat valitsisivat nimenomaisen yrityksen tuot- teen tai palvelun (Mathur 1988, 1992). Strategiaa tarvitaan, sillä yritykset ovat sidoksissa lcilpailuympäristöönsä; strategian tehtävänä on yhdistää yritys ja sen kilpailuympäristö (Grant 1998). Pienyrityksessä strategia-ajattelua ei välttämät- tä koeta tärkeäksi. Yritystoimintaa — on kyse kuinka pienimuotoisesta toimin- nasta tahansa — tulisi kuitenkin johtaa ja viedä eteenpäin systemaattisella ja yrityksen tavoitteisiin nähden yhdenmukaisella tavalla, vaikka "tapaa toimia" ei tietoisesti strategiaksi sisäistettäisikään. Niche-strategia (markkina-aukkostrategia) mainitaan usein potentiaalisena kilpailustrategiana pienyritykselle (Dalgic and Leeuw 1994, OECD 1995, Fors- man 1999, Lee ym. 1999). Markkina-aukon potentiaalisuus pienyrityksille pe- rustuu yleensä siihen, että suurten yritysten ei katsota olevan kiinnostuneita pienistä markkina-aukoista; suuremmille yritykselle on usein kannattavampaa keskittyä kokonaismarkkinoiden tai riittävän suurten segmenttien palveluun. Pienet yritykset, joiden resurssit ovat yleensä rajalliset, pystyvät sen sijaan usein varsin joustavasti täyttämään suhteellisen pienen ja homogeenisen asiakas- ryhmän tarpeet esimerkiksi paikallisilla markkinoilla. Markkina-aukon hyödyntäminen edellyttää erilaistamista. Erilaistamalla py- ritään aikaansaamaan erilaistamisetu, joka voi liittyä tuotteeseen, palveluun tai yrityksen toirnintatapaan. Erilaistamalla pienyrityksen on mahdollisuus erottautua kilpailevista tuotteista, lähinnä massatuotteista, ja niille tyypillisestä alhaisen hinnan strategiasta. Pienimuotoisessa ja usein hyvin käsityövaltaisessa toimin- nassa kustannukset tuoteyksikköä kohden muodostuvat yleensä suuremmiksi kuin suuremmilla, mittakaavaetuja hyödyntävillä yrityksillä. Korkeat kustan- nukset eivät kuitenkaan ole asiakaslähtöinen peruste korkeammalle hinnalle. Erilaistamalla on mahdollisuus luoda sellaista lisäarvoa, josta kohderyhmän asiakkaiden tiedetään tai odotetaan olevan halukkaita maksamaan massatuotteita enemmän. Näin pyritään saamaan katetta kustannuksille. Markkina-aukkoon 40 Suurten yritysten ydinsegmentit "massatuote"- markkinoilla Pienyritykset °CP 0 (paikallisten) markkina- aukkojen täyttäjinä erilaistetuilla tuotteilla Markkinoiden rajat Kuvio 1. Suuret vs. pienet yritykset elintarvikemarkkinoilla (mukaillen Lahti 1991, s. 151). perustuva erilaistaminen voidaankin siten nähdä yleisenä kilpailustrategiana elintarvikealan pienyrityksille. Pienten yritysten roolia ja kilpailustrategiaa elin- tarvikemarkkinoillamme havainnollistetaan kuviossa 1. Markkina-aukkoon perustuva erilaistaminen luo mahdollisuuksia erottautua myös kilpailevista pienyrityksistä. Pienimuotoisen elintarvikejalostuksen lisään- tyessä kilpailu asiakkaista ja markkinointikanaviin pääsystä voimistuu myös pienten yritysten kesken. Erottautuminen alan suuremmista yrityksistä ei tällöin enää riitä, vaan erilaistumista on tarkasteltava yhä enemmän suhteessa kilpaile- viin, samoja markkinoita palveleviin pienyrityksiin. Silloin kun yritysten tuotanto- määrät ovat hyvin pieniä, samaa paikallista markkina-aukkoa saattaa pystyä hyödyntämään useampikin mikropieni yritys. Markkina-aukko ei kuitenkaan välttämättä tarjoa kasvumahdollisuuksia monelle yritykselle. Tämä tekee erilais- tamisen entistä haastavammaksi. Erilaistamisen rakentaminen pelkän tuotteessa olevan "konkreettisen" erilaistamisedun varaan ei ole kestävä kilpailuedun läh- de, jos erilaistamiskeino on helposti muiden pienyritysten jäljiteltävissä. Kilpailu- edun luominen erilaistamalla edellyttää siten kilpailuympäristön ja sen muutos- ten jatkuvaa seuraamista ja ymmärtämistä. 3. Resurssien muuntaminen kilpailueduksi muuttuvassa kilpailuympäristössä Strategia-ajattelussa painopiste on siirtynyt strategian lopputuloksesta kilpailu- edun lähteisiin (Grant 1991, Day 1992). Myös elintarvikealan maaseutuyritysten kilpailustrategiatutkimuksessa tarkastelua on tarpeen suunnata kilpailuedun läh- 41 Resurssit Strategiset resurssit Kriittiset resurssit Kyvyt Ydinosaaminen Kilpailu- strategia Kilpailuympäristö Kilpailuetu Menestyminen Taloudelliset mittarit Asiakaslähtöisyys Yrityksen sisäinen tehokkuus Innovatiivisuus ja oppiminen teisiin. Tämä viittaa lähinnä resurssipohjaiseen strategisen johtamisen näkö- kulmaan, joka on viime vuosina ollut tunnusomaista strategiatutkimuksessa. Resurssipohjaisen lähestymistavan on todettu soveltuvan myös pienyrityskon- tekstiin (esim. Rangone 1999). Resurssipohjaisesta näkökulmasta kilpailuedun lähteenä elintarvikealan maa- seutuyrityksessä voidaan nähdä sellaiset resurssit tai resurssien yhdistelmät, joita esimerkiksi suurten yritysten ei kannata jäljitellä ja jotka kilpaileviin pien- yrityksiin verrattuna ovat ainutlaatuisia mutta antavat kyseiselle yritykselle mah- dollisuuden kilpailuedun luomiseen kohdemarkkinoillaan. Kilpailustrategian nä- kökulmasta kyse on tällöin siitä, kuinka yritys muuttaa resurssinsa kestäväksi asemointieduksi (Varadarajan 1992). Resurssit sinällään eivät luo kilpailuetua, vaan kysymys on siitä, kuinka resurssit "johdetaan" tai osataan muuttaa kilpailu- eduksi yrityksessä. Kuviossa 2 esitetään yksinkertaistettu viitekehys, jonka avulla voidaan tar- kastella pienimuotoisen elintarvikejalostuksen lcilpailustrategiaa, resurssien muun- tamista kilpailueduksi. Viitekehyksen pohjalta voidaan tarkastella myös resurs- sien, kilpailuedun ja menestymisen välisiä suhteita, joiden ymmärtäminen on välttämätöntä, kun tarkastellaan yritysten strategioita resurssipohjaisesta näkö- kulmasta (vrt. Grant 1991). Viitekehykseen on liitetty myös yritystoiminnan ta- voitteet. Voidaan olettaa, että pienimuotoisessa elintarvikejalostuksessa yrityk- - Yritystoiminnan tavoitteet Taloudelliset tavoitteet Ei-taloudelliset tavoitteet Kuvio 2. Viitekehys elintarvikealan maaseutuyritysten resurssipohjaisesta kilpai- lustrategiatarkastelusta. 42 sen tavoitteet voivat olla hyvin erilaisia yrityksestä riippuen. Tällöin on olen- naista ymmärtää yritystoiminnan tavoitteiden ja menestymisen välistä suhdetta. 3.1. Yritystoiminnan tavoitteet strategisten valintojen ohjaajina Yritystoiminnan tavoitteet ohjaavat yrityksen strategisia valintoja ja sen tapaa toimia kilpailuympäristössään. Siten kilpailustrategian tulee olla yhdenmukainen yrityksen tavoitteiden kanssa. Yritystoiminnan ensisijaiset tavoitteet voivat olla taloudellisia, ei-taloudellisia tai näiden yhdistelmiä. Pienimuotoista yritystoi- mintaa tarkasteltaessa juuri ei-taloudellisilla tavoitteilla saattaa usein olla suu- rempi painoarvo yrittäjille itselleen kuin voiton maksimoinnilla. Yrittäminen voi olla arvo sinänsä, samoin itsensä työllistäminen tai innovatiivisuuden toteut- taminen. Forsmanin (1997, s. 60) tutkimuksessa tärkeimmät yritystoiminnalle asetetut tavoitteet elintarvikealan maaseutuyrityksissä olivat itsensä tai perheen- sä työllistäminen, maatilan tai perheyrityksen jatkuvuuden turvaaminen sekä kohtuullisen toimeentulon saavuttaminen tai ylläpitäminen. Viimeksi mainitun tavoitteen tärkeys erosi tilastollisesti erittäin merkitsevästi voiton maksimoinnin tärkeydestä. Yrityksen tavoitteiden tulee olla realistisia suhteessa yrityksen resursseihin (ks. kohta 3.2.) ja kilpailuympäristöön. Yrityksen tavoitteilla on merkitystä myös silloin, kun tarkastellaan strategian ja strategisten valintojen toteutumista. Täl- löin yrityksen menestyminen tai suorituskyky tulisi myös suhteuttaa yritys- toiminnalle asetettuihin tavoitteisiin. Tässä yhteydessä on otettava huomioon, mikä on asetettujen tavoitteiden vertailukohta. Yrittäjä saattaa asettaa tavoit- teensa suhteessa omiin näkemyksiinsä yritystoiminnasta, kilpaileviin yrityksiin tai alan kehitykseen yleensä. 3.2. Resurssit kilpailuedun lähteenä Resurssipohjaisen lähestymistavan ideana on tarkastella yrityksiä laajempana resurssien yhdistelmänä. Resurssit voidaan määrittää yrityksen vahvuus- ja heikkoustekijöiksi (Wernefelt 1984). Resurssit vahvuutena edustavat yrityksen kykyä tehdä enemmän tai tehdä paremmin kuin kilpailijat (Day ja Wensley 1988). Näiden vahvuus-resurssien avulla yritys voi paremmin hyödyntää kilpailu- ympäristönsä mahdollisuuksia ja pienentää uhkia. Resurssitarkastelussa tehdään ero resurssien ja kykyjen (capabilities) välillä. Resurssit ovat panoksia tuotantoprosessissa. Yksittäisiä resursseja ovat mm. yksittäisten työntekijöiden taidot, tuotantovälineet, taloudellinen pääoma ja tuote- merkki. Kyky on puolestaan useamman resurssin, resurssien yhdistelmän "kapa- siteetti" suorittaa jokin tehtävä tai toiminto. Esimerkkejä kyvyistä ovat markki- nointi-, jakelu- ja palvelukyky (Grant 1991). Resurssitarkastelun yhteydessä pu- hutaan usein myös ydinosaamisesta. Ydinosaamisella tarkoitetaan sitä taitojen 43 ja teknologioiden yhdistelmää, joka antaa yritykselle mahdollisuuden tarjota juuri jotain tiettyä hyötyä asiakkaalle. Esimerkiksi tuotemerkki tai jakelukanava eivät ole ydinosaamista. Sen sijaan tuotemerkin tai jakelukanavan johtaminen voi muodostua yritykselle ydinosaamiseksi (Hamel ja Prahalad 1996, s. 219, 228). Edellä esitetyssä viitekehyksessä resurssien alle sisällytetään sekä resurs- sit, kyvyt että ydinosaaminen. On kuitenkin otettava huomioon, että jokaisella käsitteellä on oma merkityksensä, eli ne eivät ole toistensa synonyymejä. Viite- kehyksessä ja tässä artikkelissa ne nähdään kuitenkin laaja-alaisesti kilpailu- edun lähteinä. Resurssipohjaisen lähestymistavan mukaan myös elintarvikealan maaseutu- yritysten sekä vahvuuksien että heikkouksien voidaan nähdä pitkälti olevan niiden käytössä tai saatavilla olevissa resursseissa. Esimerkiksi tuotteiden erilais- taminen yrityksissä on voimakkaasti sidoksissa yrityksen resursseihin. Yritykset näyttävät panostavan niihin yksittäisiin resursseihin tai resurssien yhdistelmiin, jotka ovat yrityksille luontaisia tai mahdollisesti koulutuksen tai kokemuksen kautta hankittuja. Esimerkkejä tämäntyyppisistä resursseista ovat perinteisen valmistusmenetelmän taito ja ainutlaatuisen reseptin omistaminen. Myös yritys- rakenteen mahdolliseksi tekemä joustavuus reagoida nopeasti asiakkaiden erityisvaatimuksiin voidaan nähdä resurssina ja kilpailuedun lähteenä (Forsman 1999, s. 22, 105). Tämäntyyppiset resurssit voidaan nähdä yrityksen vahvuus- tekijöitä silloin, kun niiden avulla onnistutaan luomaan lisäarvoa potentiaalisille asiakkaille. Näitä resursseja voidaan nimittää yritystoiminnan kannalta strate- gisiksi resursseiksi. Toisaalta resurssit, lähinnä niiden riittämättömyys tai puute, muodostuvat monille yrityksille kompastuskiveksi. Tällöin tarkoitetaan niin sanottuja kriitti- siä resursseja, jotka ovat edellytys kestävälle ja kannattavalle yritystoiminnalle pitkällä aikavälillä. Esimerkkejä tällaisista resursseista ovat taloudellinen pää- oma, motivaatio, yrittäjyyshenki, verkostoituminen (B orch ja Iveland 1998, s. 97) sekä talouden johtaminen ja suunnittelu. Myös potentiaalinen asiakaskunta voi- daan nähdä kriittisenä resurssina. Kriittiset resurssit edustavat siten lähinnä resursseja, joilla voidaan tukea strategisia resursseja kilpailuedun aikaansaami- sessa. Kriittisiä resursseja voidaan hankkia ja kehittää mm. koulutuksella, yh- teistyöllä ja ostamalla osaamista yrityksen ulkopuolelta. Osa resursseista voi samanaikaisesti olla sekä strategisia että kriittisiä yrityk- sestä ja tilanteesta riippuen. Strategisten ja kriittisten resurssien merkityseroa voidaan havainnollistaa yksinkertaisen esimerkin avulla. Oletetaan, että yritys on kehittänyt valmistusmenetelmään perustuvan ainutlaatuisen tuotteen. Tällöin valmistusmenetelmän taito voidaan nähdä strategisena resurssina. Tuotteelle on kysyntää yrityksen suoramyyntimyymälässä. Syrjäinen sijainnin takia myynti- määrät jäävät kuitenkin pieneksi, mikä ei takaa yritystoiminnan taloudellista menestymistä. Tuotetta kohtaan on osoitettu myös kiinnostusta maakunnan vähittäiskaupoissa, mutta pienen valmistuskapasiteetin vuoksi tuotantomäärät 44 ovat kuitenkin liian pienet kaupan tarpeisiin. Tällöin esimerkiksi yhteistyö voi muodostua kriittiseksi resurssiksi, joka mahdollistaa tuotteen markkinoinnin kaupan kanaviin. Yritys voi hankkia tämän kriittisen resurssin esimerkiksi aloit- tamalla tuotannollisen yhteistyön muutaman muun yrittäjän kanssa, jolloin tuotantopotentiaali saadaan suuremmaksi ja asiakassuhde käynnistettyä. Yrityksillä on paljon resursseja, mutta vain osa niistä voidaan nähdä menes- tymisen kannalta strategisina tai kriittisinä. Jokin resurssi saattaa yksinään olla merkityksetön ja muuttua strategiseksi vasta kun se yhdistetään toiseen resurssiin. Esimerkiksi taito valmistaa raaka-ainesisällöltään massatuotteista erottuva tuote (esimerkiksi marjahillo, jonka marjapitoisuus on huomattavasti korkeampi mas- satuotteeseen verrattuna) ei yksin edusta strategista resurssia, sillä tuote on helposti muiden pienyritysten jäljiteltävissä. Sen sijaan jos tuotteelle onnistu- taan luomaan tuotemerkki, tekemään siitä ns. brandi-tuote, joka lisää tuotteen lisäarvoa kohderyhmässä, voidaan tuotteen resepti ja tuotemerldd yhdessä näh- dä strategisina resurssiyhdistelmänä. Resursseilla ei siten sinällään ole itseisarvoa. Kilpailuedun lähteenä voivat olla vain sellaiset resurssit, jotka ovat (ks. yhteenveto Rangone 1999) ylivoimai- sia eli erilaistavat yrityksen kilpailijoista, vaikeasti jäljiteltävissä, vaikeasti kor- vattavissa saman kilpailuedun aikaansaavilla toisilla resursseilla, kestäviä eli luovat kilpailuetua pitkällä aikavälillä ja tarkoituksenmukaisia eli yritys pystyy hyödyntämään luomansa kilpailuedun markkinoilla. Resurssinäkökulmasta yri- tyksessä tulisi siten pystyä luomaan strategia, jossa yrityksen resurssit voidaan hyödyntää tehokkaimmalla tavalla (Grant 1991). Yrityksen tulisi siten pystyä tunnistamaan ne strategiset resurssinsa, joiden varaan kilpailuetu voidaan raken- taa. Strategisten resurssien tunnistamisessa olennaista on kilpailuympäristön syvällinen ymmärtäminen, mikä käsittää mm suhteet kilpailijoihin ja asiakkai- slin. Lisäksi yrityksen tulisi pystyä hankkimaan tarvittavat kriittiset resurssit siten, että strategiset resurssit pystyttäisiin muuntamaan kilpailueduksi. Kilpailuedun tulisi välittyä asiakkaille joko kilpailevia tuotteita suhteellisesti alhaisempina kustannuksina (kustannusetu) tai muita tuotteita parempana lisä- arvona (erilaistamisetu) (Day ja Wensley 1988, Grant 1991). Voidaan kuitenkin olettaa, että pienyrityksellä on realistisemmat mahdollisuudet luoda kilpailuetua lisäarvolla kuin alhaisemmilla kustannuksilla. Siten voidaankin puhua erilais- tamispainotteisesta kilpailuedusta (vrt. luku 2, markkina-aukkopohjainen erilais- taminen kilpailustrategiana). Kilpailuedun aikaansaaminen ei automaattisesti tee yritystä menestyväksi. Resurssipohjaisesta näkökulmasta yritystoiminnan määrittely resurssien kautta — mitä yritys pystyy markkinoille tarjoamaan — saattaa tarjota kestävän perustan strategioille (ks. Grant 1991). Resurssipohjaista näkökulmaa sovellettaessakin tarvitaan kuitenkin myös asiakaslähtöistä lisäarvoajattelua. Kilpailuedu