Nutrient balances in agrienvironmental policy

Abstract

Ravinnetaselaskelmalla mitataan maataloustuotantoon käytetyissä panoksissa tulevien ja lopputuotteisiin sitoutuneiden ravinnemäärien erotusta eli ravinneylijäämää. Ravinnetaselaskelmat välittävät tärkeää tietoa maatalouden ympäristövaikutuksista sekä viljelijälle että julkiselle vallalle. Tiedon tarkkuus ja käyttökelpoisuus riippuvat monista seikoista, sillä tilakohtaiset tekijät vaikuttavat ratkaisevalla tavalla ravinneylijäämien syntyyn. Viljelykasvi, viljelykierto, maaperän ominaisuudet ja sääolot muuttavat vuosittain samankin tilan ravinneylijäämiä varsin paljon. Nämä tekijät on otettava huomioon käytettäessä ravinnetaselaskelmista saatua tietoa tilan tuotannonsuunnittelun apuna tai työkaluna politiikkatoimenpiteitä suunniteltaessa. Nyt julkaistava tutkimus tarkasteli maatalouden ravinnetaseiden käyttöä ympäristökuormituksen vähentämisessä. Perinteisesti maatalouden kuormituksen on nähty olevan pääosin hajakuormitusta, mutta ravinnetaselaskelmat tarjoavat mahdollisuuden tarkastella maatalouden ympäristökuormitusta pistekuormituksen näkökulmasta. Ravinnetaseiden avulla voidaan saada käsitys siitä, missä määrin maatila kykenee hyödyntämään tilalle tulevia ravinteita. Siten tilan ravinnevirtoja kuvaavat laskelmat antavat viljelijälle arvokasta tietoa tuotannon suunnitteluun. Myös maatalous- ja ympäristöhallinnon piirissä on herännyt kiinnostus ravinnetaselaskelmia kohtaan. Viranomaiset toivovat saavansa laskelmista tietoa maatalous- ja ympäristöpolitiikan vaikutuksista, esimerkiksi maatalouden ympäristötukiohjelman vaikuttavuutta arvioitaessa. Ravinnetaseisiin liittyy kuitenkin kaksi perusongelmaa, jotka vaikeuttavat ravinnetaseinformaation käyttöä taloudellisten tai hallinnollisten ohjaustoimenpiteiden lähtökohtana. Ensinnäkin ravinnetaselaskelma vain toteaa ravinneylijäämien olemassaolon, mutta ei ota kantaa siihen, huuhtoutuvatko ravinteet vesistöihin, haihtuvatko ne ilmaan vai jäävätkö ne maaperään. Näin ollen, kun ravinneylijäämälaskelmien pohjalta toteutetaan ohjaustoimenpide, ei voida olla varmoja siitä, missä määrin esim. maatalouden ravinnepäästöt vesistöihin todella pienenevät. Toiseksi, säätekijät vaikuttavat Suomen oloissa merkittävästi ravinneylijäämien syntyyn. Satotasot vaihtelevat Suomessa pohjoisen ilmaston vuoksi varsin huomattavasti. Esim. vuonna 1987 kasvukauden sääolot olivat erityisen epäedulliset, jolloin kasvien typen hyödyntämisen taso oli 30 % pienempi kuin edellisenä vuonna. Ravinneylijäämät olivat tuona vuonna poikkeuksellisen korkeita (esim. typen osalta keskimäärin 97 kg/ha). Tutkimuksessa tarkasteltiin optimointimallien avulla kolmen ohjauskeinon (panos- eli lannoitevero, päästö- eli ravinneylijäämävero ja tuotevero) kustannustehokkuutta maatilalla. Mikään kolmesta ohjauskeinosta ei ole tällä hetkellä käytössä Suomen maataloudessa. Pyrittäessä alle 30 prosentin typpipäästöjen vähentämiseen sekä typen ravinnetaselaskelmaan perustuva päästövero että säilörehun määrään kohdistuva tuotevero aiheuttavat suuremmat tulonmenetykset kuin käytettyyn typpilannoitemäärään kohdistuva panosvero. Säilörehun määrään kohdistuva tuotevero on pääsääntöisesti päästöveroa tehottomampi keino, mutta on yli 20 prosentin päästövähennystä tavoiteltaessa tätä tehokkaampi. Sen sijaan säätekijöillä ei ollut kovin suurta vaikutusta eri ohjauskeinojen suhteelliseen kustannustehokkuuteen. Tutkimuksesta ilmenee informaation merkitys politiikkatoimenpiteen valinnassa. Monessa tapauksessa informaation luonteella on keskeinen sija ohjauskeinon toimivuuden kannalta. Viljelijällä on yleensä tarkempi tieto tilansa tuotantoprosessista ja sitä kautta ympäristövaikutuksista kuin ohjaustoimenpiteistä vastaavalla viranomaisella, joka puolestaan on viljelijää paremmin tietoinen tarvittavasta päästöjen kokonaisvähennyksestä. Mitä paremmin ohjauskeino välittää tietoa sekä viljelijälle että viranomaiselle, sitä tarkemmin viljelijä pystyy seuraamaan tilansa tuotantoprosessia ja sitä varmemmin myös viranomainen saa tiedon toteutettujen politiikkatoimenpiteiden vaikuttavuudesta. Ravinnetaselaskelma on erittäin hyvä informaationlähde sekä viljelijälle että viranomaiselle. Se on siten mitä hyödyllisin tiedollisen ohjauksen väline. Niinpä tilakohtaisen ravinnetaselaskelman käyttöönottoa on syytä edistää sekä hallinnon, neuvonnan että tutkimuksen keinoin.

Agricultural nutrient runoffs are difficult to measure because of the nonpoint nature of the emissions. Policy solutions are emerging suggesting incentive schemes and farm co-operation to reduce the nutrient runoffs. An alternative way to tackle the problem is to calculate nutrient balances and set economic instruments or direct regulations on the nutrient surplus. However, nutrient balance calculations do have difficulties, e.g. unfavourable weather can increase nutrient surpluses dramatically, also depending on a crop. The sensitivity of crop response to weather conditions leads to similar responses with respect to the nutrient surplus. Unfavourable growing conditions lead to high nutrient losses. The farm model of assessing the cost-efficiency of input tax, output tax, and emission tax based on the nutrient surplus showed the input tax to be the best one with respect to this criterion. The effect of weather conditions on the cost-efficiency ranking showed that if the weather is unfavourable for crop growth the emission tax is more cost-effective than output tax only at 10% abatement level. Input tax is by far the most cost-efficient policy instrument of these three even under stochastic weather effects The final choice of a policy instrument is a matter of many perspectives, cost-efficiency being one of them. In addition, criteria such as how easily the instrument is enforced, and how time- and site-specific the environmental responses are, play an important role in the final policy ranking. Furthermore, the information dimension also has to be considered in the policy choice. The better the policy instrument communicates information both to the farmer and the policymaker, the more willing the farmer (the agent) is to provide as precise as possible data on the true impact his production has on the environment, and the better the policymaker (the principal) is conscious of the results of the policy it has established. With this respect, the nutrient balance calculations provide the best information dimension.